Роль государства в регулировании социально-трудовых отношений в Японии
Т.Н. Матрусова
В послевоенный период политика японского государства в сфере социально-трудовых отношений эволюционировала от жесткого регулирования до постепенной либерализации. Благодаря тесному взаимодействию с предпринимательскими кругами, использованию научных разработок и прогнозов ведущих специалистов в области труда государству в целом удавалось отвечать на вызовы времени. В ответ на структурные изменения в экономике и на рынке труда, происшедшие в первые послевоенные десятилетия, в стране фактически заново были сформированы системы, обеспечивающие воспроизводство квалифицированной рабочей силы, а последней были предоставлены гарантии занятости. С помощью государства был достигнут необходимый консенсус в отношениях между работодателями и профсоюзами, который во многом способствовал решению поставленных экономических целей. Позже, преодолевая последствия нефтяных кризисов и сложности технического перевооружения промышленности, Япония не раз пересматривала практически всю систему социального страхования, модернизировала службу трудоустройства и внедряла новые механизмы управления рынком труда.
Государственная система управления трудом в Японии обладает целым рядом сильных сторон и достоинств. Даже в сложных условиях последнего экономического кризиса система государственного управления в целом справлялась с выполнением своих задач. Это подтверждается стабильностью рынка труда - высокой занятостью населения и относительно низкими показателями безработицы. Некоторые достижения государства в этой области носят перспективный характер. Наработанные заделы могут быть быстро задействованы и в других социально-экономических условиях.
Наиболее заметной чертой государственной деятельности является ее тесное взаимодействие с корпоративной системой управления трудом. Так, при формировании политики в этой сфере государство исходит из традиционной приверженности крупных компаний специфической системе долговременных отношений с персоналом (так называемой системе пожизненного найма).
Государство всегда усматривало значительный положительный потенциал в указанной системе, всемерно поддерживало ее и опиралось на социальные и воспроизводственные возможности закрытых рынков труда крупных компаний. Институциональную и законодательную базу своей деятельности в области труда государство в значительной мере строит с учетом этих возможностей, что отражается на состоянии и качестве многих государственных систем социальной защиты и управления трудом. Используя внутрифирменные системы социальной поддержки и воспроизводства рабочей силы (системы предельного возраста, выходных пособий, повышения квалификации, материального стимулирования), государство имеет возможность уменьшить бремя соответствующих расходов в бюджете страны. Именно поэтому такие общенациональные системы, как социальное обеспечение и профессиональная подготовка, в Японии получили гораздо меньшее развитие, чем в других странах. Например, мощность государственной системы профессиональной подготовки в Японии весьма невелика. Число обучающихся здесь насчитывает примерно 180 тыс. человек в год (с учетом лиц, проходящих курс повышения квалификации), в то время как население страны составляет более 120 млн. человек, а численность рабочей силы - более 60 млн. человек. В сфере начальной подготовки, например, эта система принимает на себя не более 7% численности новой рабочей силы, ежегодно поступающей на рынок труда и нуждающейся в профессиональном обучении1. И это понятно, поскольку основной акцент в подготовке квалифицированной рабочей силы в стране сделан на внутрифирменных системах.
То же самое можно сказать и в отношении многих отраслей общенационального социального обеспечения в Японии, таких как пособие по безработице, пенсионное обеспечение, медицинское обслуживание. В той или иной степени все они поддерживаются на внутрифирменном уровне в рамках системы пожизненного найма.
Поддержка государством пожизненного найма не в последнюю очередь объясняется его стремлением стабилизировать социальную обстановку в стране. Еще в довоенное время с помощью этой системы государству совместно с крупным капиталом удалось ограничить деятельность профсоюзов пределами отдельных предприятий. Это надолго оттеснило их на периферию процесса принятия политических решений в области труда и снизило вероятность конфликтного противостояния интересов наемного труда, менеджмента и всего общества.
Наиболее важным достоинством пожизненного найма в глазах представителей власти, безусловно, является механизм поддержания с его помощью высокого уровня занятости рабочей силы и сдерживания массовой безработицы, что потенциально заложено в самой природе этой системы. Концепция трудовой политики японского государства в той части, которая ориентирована на взаимодействие с крупным бизнесом, в значительной мере сводится к оказанию последнему поддержки в сохранении этой системы. Как минимум, государство не препятствует действиям крупных компаний по сохранению и развитию этой системы.
Однако просматриваются признаки и более существенной поддержки. В первую очередь следует упомянуть те особенности японской правовой системы, которые обеспечивают явные преимущества работодателям в их отношениях с профсоюзами и с трудовыми коллективами, а тем более с отдельными работниками. С помощью трудового законодательства государство стремится создать для бизнеса такие условия по использованию рабочей силы, которые обеспечивают сохранность и эффективность системы пожизненного найма. Так, например, трудовое законодательство отдает на откуп компаниям практически всю сферу регулирования трудовых стандартов, в первую очередь вопросы регулирования уровня и порядка материального стимулирования, регулирования продолжительности и структуры рабочего времени. Стандарты в области охраны труда также поддерживаются законом лишь на том уровне, который на данном этапе готов принять бизнес.
Об этом же свидетельствует и направленность финансовой помощи государства субъектам рынка. Так, в целях, содействия трудоустройству рабочей силы и организации профессиональной подготовки, государство направляет средства главным образом не непосредственно тем, кому она предназначается, а на фирмы. Основной расчет такой политики состоит в том, что именно крупный бизнес благодаря наличию в его арсенале соответствующих систем и программ сможет наиболее эффективно воспользоваться такой помощью.
Таким образом, существенная отличительная черта трудовой политики японского государства состоит в том, что социальный эффект от нее достигается во многом за счет использования опосредующей роли крупного бизнеса. Вместе с тем было бы ошибкой представлять позицию государства как сугубо подчиненную интересам бизнеса вообще и его системе управления трудом в частности. Эту позицию следует охарактеризовать как ориентацию на интересы бизнеса, но вовсе не как полное подчинение ему. Бизнес рассматривается государством как важнейший объект трудовой политики, который, хотя и обладает самостоятельными интересами и значительным потенциалом по их артикуляции, вместе с тем не должен подчинять себе эту политику или противопоставлять свои интересы интересам всего общества.
Государство в целом ряде случаев демонстрирует весьма сильную волю к реализации интересов не только бизнеса, но и наемной рабочей силы, а также общества в целом. Это относится, в частности, к той области взаимоотношений с бизнесом, которая касается пожизненного найма. Следует особо подчеркнуть, что функционирование механизма стабилизации занятости, действующего в Японии, обеспечивают не только система пожизненного найма и, тем более, не только социальные устремления японских компаний. Этот механизм активно поддерживается государством с помощью целого комплекса мер законодательного, экономического и административного характера, которые применяются в отношении работодателей, что, собственно, и превращает его в уникальное явление на фоне общемировой практики регулирования сферы труда.
Так, в периоды кризисов именно государство заставляет менеджмент крупных компаний отказываться от немедленных увольнений персонала и сначала использовать другие возможности управленческой системы (прежде всего, резервы по сокращению сверхурочного времени), которые в том числе предусматриваются трудовым законодательством.
Доказательством того, что японское государство играет самостоятельную роль и имеет собственную точку зрения в вопросах обеспечения стабильной занятости в стране, служит одна из его самых последних попыток претворить эту идею в жизнь даже в условиях либерализации рынка труда2. Эта попытка была связана с принятием в 1985 г. Закона о перенайме рабочей силы, в котором в отличие от подобной практики западных стран предлагалось закрепить за рабочей силой, используемой на условиях лизинга то одной, то другой компанией, статус не временного, а постоянного контингента. Это не только повышало общественный статус таких работников и влияло на их «товарные» качества (т.е. на уровень возможного заработка), но и обеспечивало им определенные социальные гарантии (автоматическое право на страхование по безработице, медицинское и пенсионное страхование).
Такое положение перенанятой рабочей силы, предложенное законом, отличалось в лучшую сторону от положения соответствующих контингентов в тех странах (Франция, Германия и др.), где лизинговый бизнес в области труда (так называемые предприятия временной работы - ПВР) к тому времени получил довольно широкое распространение. Там персонал, поднанятый с помощью ПВР, выступает лишь как вспомогательная рабочая сила и имеет самый низкий социальный статус.
Нередко японское государство, пытаясь решить проблемы общества в целом, даже наступает на «исконные права» крупных компаний в отношении пожизненного найма. К таким действиям следует отнести политику государства, которая стимулирует компании к повышению предельного возраста пребывания персонала в системе пожизненного найма, а также мероприятия последних лет, связанные с сокращением продолжительности рабочего времени. Подобное вмешательство государства во внутрифирменные системы управления трудом далеко небезобидно для компаний, поскольку ведет к повышению стоимости рабочей силы, а тем самым ставит под удар эффективность системы пожизненного найма. Однако, поскольку подобная деятельность японского государства направлена на сохранение баланса между общественными и корпоративными интересами, она находит понимание в стране.
Опора государственной трудовой политики на систему пожизненного найма не сводится к поддержке действий лишь крупных фирм. Примечательны усилия японского государства по моделированию с помощью законодательства (в частности, с помощью прецедентного права) действия подобной системы на уровне всего общества. Это делается путем законодательного ограничения возможностей работодателей решать самостоятельно вопросы увольнений персонала в случае перестройки бизнеса или, тем более, в периоды кризисов. Государство не стремится при этом достигнуть на уровне всего общества реального эффекта «пожизненного найма», а лишь вырабатывает обязательные для исполнения законодательные нормы, которые ставят в равные условия все субъекты рынка труда независимо от их экономической силы. Вместе с тем такая политика, несомненно, способствует формированию в предпринимательской среде необходимого поддержания определенного уровня занятости в стране и в целом повышает в обществе престиж идеи долговременного найма персонала.
Разумеется, политика государства в сфере занятости не ограничивается его деятельностью по поддержанию системы пожизненного найма. Более того, в настоящее время государство вынуждено все больше и больше учитывать вероятность возникновения ситуаций с массовыми увольнениями. Так, трудовое законодательство в Японии обеспечивает субъектов рынка труда необходимым инструментарием. Это - правила, которые касаются массовых увольнений персонала с предприятий, порядка действий работодателей и служб занятости по оказанию помощи в трудоустройстве, мер, призванных компенсировать макроэкономические последствия массовых увольнений и предотвратить ухудшение ситуации на местных рынках труда и т.п. Одним из самых важных инструментов государственной политики занятости является система страхования по безработице, которая институционально связана с системой трудоустройства. Созданная в Японии в послевоенное время по западным образцам, система страхования по безработице подвергалась систематическому совершенствованию с учетом изменений на рынке труда и в настоящее время даже превосходит эти образцы. Кроме того, государство использует также разнообразные программы государственных субсидий, к участию в которых привлекает не только крупных работодателей. В качестве примера можно привести систему специальных государственных субсидий на проведение профессиональной подготовки персонала. Государственная помощь распространяется на предприятия с числом занятых менее 300 человек (в розничной торговле и сфере услуг - до 50 человек, в оптовой торговле - до 100 человек) или на ассоциации таких предприятий. Им предоставляются субсидии в размере, соответствующем 2/3 текущих расходов на финансирование учебных программ, которые отвечают условиям и требованиям закона. Кроме того, эти субсидии целиком компенсируют расходы мелкого и среднего бизнеса на оборудование и содержание зданий.
Проводимая в настоящее время трудовая политика в значительной мере рассчитана на мелкий и средний бизнес, который традиционно пользуется в Японии большой поддержкой со стороны государства. Поскольку от мелкого предпринимательства зависит немалая часть экономики и рабочей силы, японское государство проводит по отношению к нему в целом щадящую, протекционистскую политику, в том числе и в области труда.
По существу, ни один закон, регулирующий область труда, ни одна государственная программа не обходятся в настоящее время без специальных поправок, касающихся мелких и средних компаний. Так, государство освобождает предприятия с численностью персонала менее 50 человек от необходимости создавать специальные системы по охране труда3. Проводившаяся в 80–90-х годах кампания по сокращению продолжительности рабочего времени предусматривала для мелких и средних предприятий различные льготы и более позднее введение системы двух выходных дней, а также пятидневной и 40-часовой недели4. И в кампании по повышению предельного возраста занятости государство ведет себя тем менее настойчиво, чем меньше размер предприятий5.
Говоря об успехах государственной трудовой политики, следует подчеркнуть, что в первую очередь они достигались благодаря сбалансированному подходу к решению многих проблем в области труда. Так, политика занятости органично соединяет в едином механизме два разных подхода при решении проблемы безработицы - страхование по безработице и трудоустройство безработных. На низовом, практическом, уровне оба они сосредоточены в руках единой службы занятости. Именно это, по общему признанию специалистов, отличает в лучшую сторону японскую практику от западной. Последняя до сих пор по преимуществу стоит на позициях разграничения соответствующих институтов и разделения социально-защитительной и воспроизводственной функций государственной политики в отношении рабочей силы.
Привлекает взвешенный, даже осторожный подход японских властей к внесению изменений в сферу регулирования рынка труда, несмотря на то, что, по своей сути, они подчас бывают даже кардинальными. Так, поворот к политике либерализации рынка труда, который был сделан в конце ХХ в., не привел к утрате ведущей роли государства в областях регулирования рынка, социального страхования и управления трудовыми отношениями. А введение альтернативных форм посреднических услуг проводится поэтапно с тем, чтобы радикальная перестройка существующей системы трудоустройства не повлекла ее полного разрушения6. Так, несмотря на то, что в настоящее время число частных фирм, занимающихся посредническими услугами на рынке труда, на порядок больше, чем прежде (к концу ХХ в. их насчитывалось около 2 тыс.), и их доля в сфере услуг по трудоустройству становится все более заметной (примерно 15–18%), ведущую роль здесь продолжает играть государственная система занятости.
Процессу формирования трудовой политики присущи такие моменты, как учет сложившихся в стране форм и методов управления трудом, уважение к бытующим представлениям о традиционных ценностях и национальных приоритетах. Это относится не только к системе пожизненного найма и к приемам работы с персоналом в крупных компаниях. Государство стремится, например, оживить исторически сложившиеся формы перенайма рабочей силы, придать им при этом новый смысл и вложить новое содержание, соответствующее современным международным тенденциям в развитии отношений на рынке труда.
Политика по отношению к иностранной рабочей силе имеет очень осторожный и взвешенный характер. Японское государство исходит, прежде всего, из идеи соблюдения приоритета национальных интересов. Так, поворотным моментом стало введение режима благоприятствования для иностранцев японского происхождения. С этого момента государственная политика в отношении иностранной рабочей силы в целом стала приобретать все более гибкий характер, который в большей степени отвечает новым условиям интернационализации японской экономики. На фоне преимущественно «ротационной» политики японский рынок труда приоткрылся даже для неквалифицированной рабочей силы, которая представляла собой основную составляющую нелегальной иммиграции. В целом благодаря введенному статусу тэйдзюся (постоянно проживающий) легальный рынок иностранной рабочей силы постепенно стал приобретать в глазах предпринимателей все большую привлекательность. К нему стали обращаться все более и более крупные японские фирмы7.
В 90-е годы эта категория иностранной рабочей силы практически исчезла с мельчайших предприятий с числом занятых до 10 человек. На предприятиях с числом занятых до 20 человек их доля составляла уже не более 10%8. Зато в более крупных фирмах с числом занятых до 50 человек их численность достигла 3/4 иностранной рабочей силы. Там же, где занято более 50 человек, уже присутствовали только иностранные рабочие9. С тех пор, как закон позволил постоянное проживание иностранцев японского происхождения, их, несмотря на отсутствие квалификации, стали нанимать даже крупные фирмы, которые в прошлом вообще старались не использовать иностранную рабочую силу.
В японском опыте имеется целый ряд практических наработок, которые могут представлять интерес при формировании трудовой политики в любом другом государстве. В частности, привлекает внимание организация системы страхования по производственному травматизму. Эта система является эффективным инструментом государственного воздействия на предпринимательство в целях снижения уровня травматизма в стране. Шкала страховых взносов улавливает малейшие сдвиги в уровне травматизма и заставляет работодателей быстро принимать соответствующие меры. Положение отдельного работодателя в этой системе может существенно изменяться в лучшую или в худшую сторону в зависимости от показателей его предприятия, поскольку разброс в уровнях поощрений и наказаний весьма ощутим. Примечательно, что и расходы государства, связанные с формированием и осуществлением политики в области охраны труда, также финансируются целиком за счет страховых взносов, взимаемых с работодателей10.
Вместе с тем в трудовой политике японского государства имеются недостатки и слабые стороны, вызванные в том числе (а, возможно, в первую очередь) ее направленностью на взаимодействие, прежде всего, с крупным бизнесом. К числу издержек такого плана следует отнести недостаточно выраженную роль законодательства в системе трудового права, преобладание в нем элементов рекомендательного характера, частую подмену законодательных рычагов внутрифирменными правилами о найме, многочисленные случаи неподчинения предпринимательства норме закона, слабость и недостаточность контроля со стороны государства за его исполнением, а иногда и прямое попустительство.
Опора государства на пожизненный наем и его отношение к крупному бизнесу как к приоритетному партнеру приводит к тому, что положение профсоюзов и наемной рабочей силы в целом, особенно в вопросах, связанных с практическим осуществлением государственной трудовой политики, оказывается подчиненным интересам работодателей.
Одним из результатов подобного отношения государства к субъектам рынка труда является создание, прежде всего, условий для удовлетворения спроса бизнеса на труд в ущерб формированию адекватных характеристик предложения труда. Поскольку крупные компании в своем большинстве располагают собственными системами подготовки кадров, длительное время они ограничивались спросом на неквалифицированную молодежь. В результате такая потенциально уязвимая сторона трудовой политики в Японии, как относительно слабое участие государства в развитии рабочей силы, не могла не проявиться в условиях глубокого экономического кризиса конца ХХ в., когда судьба пожизненного найма оказалась под угрозой. Проблема многократного повышения уровня безработицы среди молодежи, с которой столкнулось в это время государство, усугублялась недостатком средств для ее решения. С одной стороны, упал спрос на неквалифицированный труд со стороны его обычного потребителя - крупных компаний, а с другой - государство оказалось не в состоянии самостоятельно повышать качество труда молодежи, выходившей на открытый рынок труда.
Во многом из-за традиционной ориентации государства на крупный бизнес вслед за нарастанием внутрифирменных проблем управления происходит обострение проблем в государственной трудовой политике. Хотя этот процесс растянулся на многие годы, постепенно он все отчетливее приобретает признаки серьезного системного сбоя. Сбоям стали подвергаться и механизм принятия решений, и содержательная сторона политики.
Прежде всего, те традиционные системы управления рабочей силой в крупных японских корпорациях, на которые главным образом была сориентирована государственная политика в послевоенное время, постепенно стали все хуже справляться с задачами, связанными с исполнением социальной и воспроизводственной функций в области труда. Проблемы корпоративных систем управления трудом, вызванные нехваткой рабочей силы, ее старением, недостатком профессионально-квалификационной мобильности, неадекватными формами материального стимулирования, в течение определенного времени (с середины 60-х до середины 70-х годов) удавалось решать. При этом государство помогало бизнесу преодолевать эти трудности, проводя политику занятости, направленную на стимулирование рыночных начал в пределах закрытых рынков труда крупных компаний. Тем самым оно пыталось в модифицированном виде сохранить и традиционную систему управления трудом в корпорациях, и ориентацию собственной политики на нее.
Вместе с тем эндогенные процессы, происходившие в системе пожизненного найма под воздействием научно-технических и демографических факторов, делали все более проблематичной безоглядную ориентацию на нее государства. Уже в 70-е и, тем более, в 80-е годы государственная трудовая политика оказалась на некотором переломе. С одной стороны, государство стало все решительнее переходить к «активной» модели политики занятости, которая сочетает в себе меры социальной защиты рабочей силы с целенаправленным управлением рынком труда в целях создания рабочих мест и предотвращения безработицы, в том числе с применением мер по управлению открытым рынком труда.
С другой стороны, государство оказалось в весьма трудном положении потому, что оно было не готово к быстрому переходу к другой модели трудовой политики. Прежде всего, это было связано с трудностями восполнения социальной и, особенно, воспроизводственной функций, которые осуществляли корпорации. Одной из наиболее очевидных и логически встроенных в прежнюю концепцию политики государства проблем явилось недостаточное развитие институциональной базы для новой политики занятости. К концу ХХ в. в стране практически не было полноценной государственной системы профессиональной подготовки. К исполнению задач, связанных с развитием открытого рынка труда, не была готова и государственная служба трудоустройства, сориентированная на обслуживание спроса, но никак не на обеспечение структурированного предложения труда.
Примечательно, что признаки системного сбоя в сложившейся модели «корпоративного государства» стали проявляться и в области формирования трудовой политики. Налицо кризис согласительной системы принятия решений. Профсоюзы, зажатые логикой пожизненного найма, стали все чаще пытаться политизировать формы своего участия в этой системе, стремясь таким образом восстановить свой утраченный статус. Несмотря на то, что вопрос о возможной политизации процесса принятия решений в области труда остается открытым, уже сейчас очевидно, что роль профсоюзов в трудовой политике государства и в других областях общественной жизни страны будет зависеть от того, как сложится судьба пожизненного найма.
Особую остроту ситуации в области трудовой политики придает то, что эти явления совпали с продолжительным экономическим кризисом в Японии конца XX - начала XXI в. Обострение факторов внутреннего порядка усиливается также в связи с глобализацией и возникновением таких новых для Японии явлений, как нелегальная иммиграция рабочей силы. В связи с этим представляется, что предпринимаемые в Японии попытки кардинальной перестройки управления трудом и на корпоративном, и на государственном уровне весьма своевременны.
Примечания
1 Ishikawa Toshio. Vocational Тгаining. Japanese Industrial Relations Series. Тоkуо, 1987.
2 Araki Takashi. Changing Japanese Labor Law in Light of Deregulation Drives: A Comparative Analysis. - Japan Labor Bulletin. 1997, № 5.
3 Минэ Манабу. Нихон-но родо андзэн эйсэй (Безопасность труда в Японии). Токио, 1987.
4 Нихон-но родо сэйсаку (Трудовая политика в Японии). Токио, 1996.
5 Фудзимура Хироюки. 60 сайдай дзэнхан-но коё кэйдзоку-о дзицугэн суру тамэ-но кадай (Проблемы продления занятости лиц старших возрастов). - Нихон родо кэнкю дзасси. 2001, № 43.
6 Suwa Yasuo. Policy for Part-time Workers: A Recent Study Group Report. - Japan Labor Bulletin. 1987, № 11.
7 Employment Security and Labor Market Flexibility: an International Perspective. Detroit, Michigan, 1992.
8 Инагами Такэси, Кувахара Ютака. Гайкокудзин родося-о сэнрёкука суру тисё кигё (Мелкие предприятия, использующие труд иностранных рабочих). Токио, 1992.
9 Mori Hiromi. Foreign Workers in Bubble and Post-bubble Economy in Japan. Journal of International Economic Studies, 1999, №13.
10 Siemons J. C. M. M. Occupational Safety and Health Policy Implementation: a Comparison between Japan and the Netherlands. Enschede, 1992.
