• Japan-assoc.ru//
• Публикации/
• Наука/
• Японский опыт для российских реформ, 2005, Выпуск второй/
• Важный эпизод структурных преобразований: споры вокруг приватизации почтовой системы и роспуск палаты представителей

• Об Ассоциации
• Совет Ассоциации
• Партнеры
• Публикации
  • Библиография
  • Материалы конференций
  • Наука
  • Ежегодник Япония
  • Russian journal of Japanese Studies
• Новости Ассоциации
  • Новости
• Стажировки, международные обмены
• Полезные ссылки
• Блог АЯ
• Контакты
  • Contacts
• Карта сайта
• Поиск:

   

Важный эпизод структурных преобразований: споры вокруг приватизации почтовой системы и роспуск палаты представителей

А.И. Сенаторов

В предыдущем выпуске настоящего сборника в статье, посвященной проблемам административной реформы в Японии, указывалось, что нынешнему процессу крупных преобразований присущи «осторожность и осмотрительность, поиск компромиссных, не допускающих радикализма решений»¹.

Однако неординарные события, имевшие место в политической жизни этой страны в последнее время, вызывают определенные сомнения относительно того, что именно такой характер принятия решений по принципиальным спорным вопросам сохранится и в дальнейшем, на заключительном этапе структурных реформ.

В августе 2005 г. по настоянию премьер-министра Д. Коидзуми правительство распустило ключевую палату в парламенте – палату представителей. Выборы ее нового состава, состоявшиеся 11 сентября 2005 г., т.е. на два года ранее намеченного срока, привели к резкому изменению соотношения партийных сил в законодательной ветви власти.

Почему же глава японского правительства пошел на эту меру? В чем состояли причины, и каковы были мотивы его действий?

Ответ следует искать, прежде всего, в особенностях реформаторской деятельности Д. Коидзуми, характере его отношений с собственной Либерально-демократической партией (ЛДП).

Возглавив в 2001 г. ЛДП и став тогда же премьер-министром, Коидзуми провозгласил курс на радикальные реформы в неолиберальном духе, их ускорение и распространение на новые сферы, без каких-либо исключений. Исходя из тезиса «без реформ нет экономического роста», и выступая за передачу в частные руки всех тех сегментов, где могут эффективно действовать предприниматели, он придавал особое значение скорейшей приватизации предприятий, которые в той или иной степени находятся под управлением и контролем правительства. Коидзуми объявил символом успешного проведения административной и других структурных реформ приватизацию почтовой системы, вызывавшую наибольшие сомнения, разногласия и споры.

Общественное беспокойство по поводу передачи почты в частное управление имеет немалые основания. Японская почтовая система, возникшая как важный атрибут государства еще в 1871 г, стала привычной частью повседневной жизни населения. Она не только предоставляет услуги почтовой связи, но также является ближайшим к жителям, удобным и надежным банком, принимая денежные сбережения населения и осуществляя простое страхование жизни. Размещенная по всей стране сеть более чем 24 тыс. почтовых отделений тесно сотрудничает с органами местного самоуправления, в том числе обслуживает потребности провинциальных экономик.

После приватизации 80-е годы прошлого столетия государственных железных дорог и Национальной телефонно-телеграфной корпорации почта стала самым крупным учреждением среди государственных предприятий. В нем занято 270 тыс. работников, являющихся государственными служащими. Будучи на практике гигантским финансовым учреждением, почта аккумулирует значительную часть денежных средств населения – 350 трлн. иен в виде личных сбережений и страховых взносов. Благодаря этим накоплениям правительство в течение длительного времени располагало своего рода «вторым бюджетом», который использовался для кредитования деятельности других общественных предприятий, в том числе убыточных (например, корпораций, занимающихся строительством скоростных автомобильных дорог и других объектов инфраструктуры).

Предложения о приватизации почтовой системы выдвигались правительством и обсуждались в обществе и до правления кабинета Коидзуми. Раньше в аргументации в пользу приватизации в основном делались ссылки на неэффективность работы почтовой связи. Но, по существу, и тогда, и теперь главным было и остается утверждение, что государственное управление денежными накоплениями системы почтовых сбережений и страхования нерационально, расточительно и ведет к изъятию из рыночного обращения огромных средств, оказывая тем самым негативное влияние на положение частных банков и страховых компаний.

В 1997 г сделанное правительственной комиссией заключение о необходимости приватизации почтовой службы вызвало протест значительной части депутатов от правящей партии. Последние стремились сохранить громадные средства системы почтовых сбережений в ведении правительства с тем, чтобы иметь возможность направлять их на кредитование разного рода общественных проектов, которые они лоббируют от имени своих избирателей на местах. В ЛДП опасались, что приватизация почтовой системы лишит партию поддержки населения районов, нуждающихся в правительственной помощи в экономическом и социальном развитии и что, в частности, она утратит опору в лице влиятельной ассоциации заведующих почтовыми отделениями, которая тесно связана с избирателями на местах.

К тому же тогда опросы общественного мнения показывали, что 60% населения было заинтересовано в сохранении государственного управления почтой². В обстановке непрерывных банкротств частных банков и страховых компаний японцы отдавали предпочтение в размещении личных денежных средств именно почте, работающей под гарантии государства.

Начатая предшественниками Коидзуми реформа центральных органов исполнительной власти предусматривала выведение почты из состава правительственной структуры, преобразование ее в государственную корпорацию с перспективой приватизации в дальнейшем. В 2003 г была образована Японская почтовая корпорация, получившая большую, чем прежде, хозяйственную самостоятельность. Но одновременно был сохранен и правительственный контроль над ее деятельностью, а работники корпорации остались государственными служащими.

Д. Коидзуми потребовал, не останавливаясь на этом, немедленно идти дальше и в кратчайшие сроки разработать и принять законы, обеспечивающие начало приватизации почтовой системы не позднее апреля 2007 г Однако его настойчивость натолкнулась на сопротивление не только оппозиционных партий. Главные трудности возникли при согласовании взглядов в самом правительстве и, особенно, между правительством и ЛДП. Лишь в сентябре 2004 г правительству удалось, пойдя на заметные уступки оппонентам, принять «принципиальный курс», определивший принципы, механизм и сроки реорганизации Японской почтовой корпорации в частные предприятия³. Основные положения этого документа можно свести к следующему.

– С апреля 2007 г Японская почтовая корпорация преобразуется в холдинговую акционерную компанию, имеющую четыре независимые дочерние компании: компанию почтовых отделений (инфраструктурную), компанию почтовой связи, компанию (банк) почтовых сбережений, компанию почтового страхования.
– В течение переходного периода (до 2017 г) компания почтовых сбережений и компания почтового страхования должны продать свои акции и превратиться в частные предприятия. Две другие компании также должны осуществить продажу своих акций, но по завершении переходного периода 1/3 общего числа акций будет оставаться в руках государства.
– Акционерные компании будут функционировать на равных с предприятиями частного сектора условиях и управляться как обычные частные компании.
– Сотрудники акционерных компаний лишаются статуса государственных служащих.

Таким образом, приватизацию почтовой системы предлагалось провести в форме длительного, растянутого на десять лет процесса. Одновременно правительство обещало прилагать усилия к тому, чтобы население, особенно в сельской и удаленной местности, не лишилось удобных для него почтовых услуг. Однако эти обещания не ослабили накал критики в адрес правительства; более того, дискуссия по этой проблеме внутри ЛДП приняла еще более острый характер.

Как до, так и после публикации «правительственного курса» с его критикой выступали не только принципиальные противники приватизации почтовых дел, но и те, кто сомневался в правильности выбранной схемы. Одни упрекали Коидзуми и его сторонников в непросчитанности последствий реорганизации почтовых отделений, которая затронет, прежде всего, население провинций и создаст проблему занятости нынешних почтовых работников⁴. Другие, напротив, опасались, что предложенная правительством схема приватизации может привести к появлению «двух сверхгигантских компаний (почтовых сбережений и почтового страхования) под контролем чиновников»⁵. Наибольшее недовольство среди либерал-демократов выражали парламентарии, издавна сотрудничавшие с почтовыми кругами и получавшие от них поддержку.

В январе 2005 г Коидзуми, выступая с программной речью в парламенте, призвал депутатов к сотрудничеству и неотложному принятию законопроектов, касающихся приватизации почты. Премьер-министр подчеркивал настоятельную необходимость того, чтобы как можно скорее «огромные деньги, 350 трлн. иен, собранные у населения через почтовые отделения, потекли в частный сектор и могли использоваться эффективно». Почтовые дела, продолжал Коидзуми, «это не та работа, которую могут осуществлять только общественные служащие. С приватизацией почты работники почтовой корпорации станут служащими частных предприятий. Уплата налогов, от которой освобождена нынешняя корпорация, продажа акций, которыми владеет правительство, внесут вклад в перестройку и оздоровление финансовой политики. Приватизация почты – это решительная административно-финансовая реформа, неизбежная для осуществления концепции малого правительства»⁶.

Развернув широкую пропагандистскую кампанию в пользу приватизации, правительство, тем не менее, было вынуждено вносить в подготовленные им законопроекты отдельные поправки, давать обещания учитывать в практической работе высказываемые сомнения и предложения, согласиться внести в приложение к законопроектам положение о последующей их корректировке каждые три года. Однако при обсуждении законопроектов в парламенте стало ясно, что ни убеждение, ни прямое давление со стороны руководства ЛДП на противников и критиков программы внутри самой партии не смогли до конца сломить их сопротивление.

С целью продвижения исправленных правительственных законопроектов потребовалось продлить работу парламентской сессии. 5 июля они все же получили одобрение палаты представителей голосами депутатов от ЛДП и Комэйто, правда, с минимальным перевесом (233 голоса «за» и 228 – «против»). Показательно, что 37 либерал-демократов, нарушив партийную дисциплину, выразили несогласие с законопроектами.

Однако 8 августа эти законопроекты были отклонены в палате советников (125 голосов «против» и 108 – «за»). И вновь 22 либерал-демократа голосовали «против», а восемь депутатов от ЛДП воздержались или уклонились от участия в голосовании, что, в конечном счете, и определило его исход.

В тот же день Д. Коидзуми заявил, что пойдет на роспуск палаты представителей, чтобы на выборах ее нового состава «выявить народную волю» относительно не получившей парламентского одобрения идеи приватизации почты.

Совершенно очевидно, что решение премьер-министра основывалось не только на желании разрешить, хотя и важную, но все же частную проблему приватизации. В принципе у правительства сохранялась возможность добиться, хотя и с некоторым запозданием, принятия отвергнутых верхней палатой законопроектов на последующих парламентских сессиях. Однако Коидзуми ставил более широкие цели. Прежде всего, он хотел изменить состав депутатского корпуса своей партии, изгнав из него «инакомыслящих», сделать его более лояльным по отношению к своему курсу и другим политическим проблемам и в случае успешного проведения выборов упрочить личное лидерство, ослабить свою зависимость от партийных решений.

Не секрет, что с момента занятия Д. Коидзуми поста премьер-министра его конфронтация с немалой частью возглавляемой им ЛДП проявлялась как по всему спектру структурных реформ, так и по другим проблемам, включая внешнеполитические. Коидзуми настойчиво добивался отказа от сложившейся практики взаимоотношений ЛДП с правительством, требующей от премьер-министра при принятии решений по всем принципиальным государственным вопросам учитывать мнение партии, получать предварительное одобрение ее руководства. Он часто действовал вопреки партийным традициям и правилам, стремился обойти их, опираясь в своих решениях на формируемые им лично совещательные органы, в которых главное место отводилось представителям предпринимательских кругов. Это не могло не порождать в среде либерал-демократов противодействия авторитарным амбициям премьер-министра.

Что же касается разногласий в ЛДП относительно конкретного содержания структурных реформ, то их нельзя сводить к упрощенному представлению о том, что одна сторона ведет активную борьбу против недостатков прежней системы, а другая – защищает эту систему, исходя из собственных эгоистических интересов. Коидзуми и его сторонники, выдвигая идею «построения малого правительства», в структурных преобразованиях уповают главным образом на всемогущество рыночных отношений. Другая же часть либерал-демократов, скорее склонная к поиску «золотой середины», хотела бы видеть такие перемены, которые, по ее мнению, больше соответствуют своеобразию японских условий, не ослабляют страну в обостряющейся международной конкуренции, не порождают социальную и политическую нестабильность.

Как показали последующие события, ставка Коидзуми на роспуск палаты представителей с целью утверждения собственного политического курса и упрочения личного лидерства оправдалась.

В Японии не было больших сомнений в том, что, невзирая на распри и определенный раскол среди либерал-демократов (те из них, кто голосовал против законопроектов, даже пошли на создание минипартий – Новой народной и Новой партии Японии), ЛДП совместно с Комэйто сохранит правящее положение и превосходство над оппозицией.

Однако победа ЛДП на выборах 11 сентября 2005 г, которую можно назвать и личной победой Д. Коидзуми, превзошла все ожидания. Из 480 мест в палате представителей либерал-демократы получили 296 (61,6%). Иначе говоря, они обрели устойчивое большинство, которого у них прежде не было. Вместе с Комэйто ЛДП теперь располагает 427 местами, т.е. более 2/3 их общей численности.

Главный соперник ЛДП, Демократическая партия, напротив, потерпела очевидное поражение. Число ее депутатов в палате представителей сократилось со 175 до 113. Численность депутатских фракций Комэйто, Коммунистической партии Японии (КПЯ), Социал-демократической партии (СДП) больших изменений не претерпела. Минипартии, созданные «бунтарями», покинувшими ЛДП, провели всего пять депутатов. Увеличилась небольшая группа депутатов, называющих себя независимыми или беспартийными.

Таблица
Результаты выборов в палату представителей 11 сентября 2005 г⁷.

Успех ЛДП и значительное отступление ДП, считающейся единственным реальным конкурентом либерал-демократов в борьбе за власть, не приблизили, а отдалили реализацию популярной в Японии идеи формирования некоего подобия двухпартийной политической системы. Еще раз подтвердилось, что изменение порядка выборов в палату представителей, которое было главным элементом «политической реформы» 1994 г, не только не способствовало, как ожидалось, установлению периодической сменяемости власти, а, напротив, помогло сначала восстановить, а теперь и упрочить правящее положение ЛДП (хотя и в коалиции с другими партиями). Порядок избрания большинства членов палаты представителей в одномандатных округах, введенный в процессе политической реформы, продолжает играть на руку либерал-демократам, опирающимся на административный ресурс партии власти.

Помимо серьезного изменения в пользу ЛДП общей расстановки сил в нижней палате парламента, среди самих депутатов этой партии весьма заметно расширился круг сторонников премьер-министра. Это явилось следствием изгнания оппонентов Коидзуми из партии, непризнания их кандидатами на выборах и избрания необычайно большого числа (83) новых депутатов, именуемых «детьми Коидзуми».

Выборы показали эффективность тактики избирательной борьбы ЛДП, которую предложил Д. Коидзуми. Ее суть состояла в том, чтобы использовать надежды избирателей на проведение декларированных премьер-министром структурных реформ в общенациональных, общенародных интересах, а также на обновление самой правящей партии, перестройку стиля ее деятельности, ориентированного до сих пор на «защиту групповых интересов и привилегий» и порождавшего коррупцию. Акцент предвыборной кампании на проблеме приватизации почты и уклонение от глубокого обсуждения других спорных моментов (например, проблемы реформы системы социального обеспечения), помог формированию имиджа ЛДП как «единственной партии реформ» и, напротив, усилил восприятие всех других партий и оппонентов внутри ЛДП как противников ожидаемых народом перемен, «защитников существующих привилегий».

Что касается Демократической Партии, то она к началу выборов так и не сумела преодолеть внутренние разногласия по многим принципиальным проблемам, не выработала внятной позиции по вопросу о реформе почтовой системы, хотя, в принципе, и не отвергала идею ее приватизации.

В пользу главной правящей партии работал и такой фактор, как улучшение экономической ситуации, позволяющее говорить о выходе Японии из длительной полосы экономического застоя.

Характерно, что выявленная в ходе опросов общественного мнения позитивная оценка победы ЛДП на выборах связана в первую очередь с политикой и харизмой самого Коидзуми, а не партии и ее кандидатов. Вместе с тем эта оценка перемежается с явной тревогой по поводу создавшегося в результате выборов чрезмерного превосходства либерал-демократов и правящей коалиции в целом над оппозиционными партиями. Так, более 60% японцев, опрошенных газетой «Иомиури», обеспокоены тем, что с завоеванием правящими партиями более 2/3 мест в палате представителей премьер-министр Коидзуми может прибегнуть к «силовым методам» при проведении своей политики⁸. Правда, сам Коидзуми на первой после выборов пресс-конференции объявил, что не намерен оставаться главой правительства после сентября будущего года, когда истечет допустимый срок его полномочий как председателя ЛДП.

Сентябрьские досрочные выборы в палату представителей привели к новой расстановке партийных сил в парламенте. Некоторые японские обозреватели называют победу ЛДП на выборах «исторической». Если итоги выборов рассматривать с точки зрения открывающихся для этой партии возможностей, то действительно в ближайшие четыре года (т.е. до очередных выборов) ЛДП может, опираясь на совместное с Комэйто подавляющее превосходство в нижней палате, даже в отсутствие у нее единоличного большинства в палате советников диктовать собственную политику. Либерал-демократы получили шанс, не считаясь с мнением оппозиции, не только открыть двери приватизации почты, но и ускорить проведение по собственному сценарию других реформ, а также инициировать в парламенте и приблизить пересмотр конституции, т.е. достичь цели, которую они провозгласили при образовании своей партии 50 лет тому назад.

Споры вокруг приватизации почтовой системы, ставшие главным предметом обсуждения на досрочных парламентских выборах, – яркий эпизод, демонстрирующий сложность процесса проведения структурных реформ или, иначе говоря, пересмотра укоренившихся в стране порядков, благодаря которым Япония стала процветающим государством, второй по экономической мощи державой мира.

До сих пор опасность скатывания в процессе реформирования к недопустимым перекосам, способным вызвать негативные последствия, нарушение социальной и политической стабильности, нейтрализовалась в Японии поиском рациональных решений путем проведения широких дискуссий, согласования противоположных интересов, достижения компромиссов и консенсуса, как между всеми политическими силами, так и внутри самого правительства, а также между правительством и правящими партиями. Трудно сказать, как долго сохранится новое соотношение сил в парламенте и, следовательно, каким образом оно отразится на дальнейшем продвижении структурных реформ (помимо приватизации почтовой системы, которая, видимо, получит одобрение в ближайшее время). Сейчас же можно только констатировать, что результаты сентябрьских выборов поставили правящую ЛДП перед соблазном отказаться от поиска «золотой середины», в меньшей степени считаться с оппонентами, занять более жесткую позицию в определении своей политики. Как она воспользуется этой ситуацией – покажет время.

© 2004-2009 Copyright, «Ассоциация японоведов»