• Japan-assoc.ru//
• Публикации/
• Наука/
• Японский опыт для российских реформ, 2006, Выпуск первый/
• Привилегии японской бюрократии: миф или реальность?

• Об Ассоциации
• Совет Ассоциации
• Партнеры
• Публикации
  • Библиография
  • Материалы конференций
  • Наука
  • Ежегодник Япония
  • Russian journal of Japanese Studies
• Новости Ассоциации
  • Новости
• Стажировки, международные обмены
• Полезные ссылки
• Блог АЯ
• Контакты
  • Contacts
• Карта сайта
• Поиск:

   

Привилегии японской бюрократии: миф или реальность?

Д.В. Стрельцов

Проблема привилегий государственных служащих в Японии имеет два аспекта – психологический и материальный. Психологический аспект связан с широко распространенными в японском обществе представлениями о «привилегированном статусе» госчиновников, сложившимися под влиянием конфуцианской традиции, характерной для всего культурного дальневосточного ареала. Темой же данного исследования является материальный аспект, т.е. привилегии государственных служащих, понимаемые как их доступ к разного рода материальным и нематериальным благам.

Привилегии госслужащих, рассматриваемые с таких позиций, можно разделить на следующие виды:    1) выигрышные условия найма;    2) более высокий уровень заработной платы и иных форм денежного довольствия;    3) привилегии, связанные с трудоустройством после окончания карьеры на государственной службе;    4) привлекательные условия медицинского обслуживания и пенсионного обеспечения;    5) доступ к ведомственному жилью на выгодных условиях.

Отличительной чертой сложившейся в Японии системы найма государственных служащих является так называемая «гарантия материального положения» (мибун хосё). Данная система, предусматривая определенный набор правовых гарантий в отношении условий найма, ставит своей целью обеспечить устойчивую и долговременную занятость работников. «Гарантия материального положения», по сути, представляет собой правовое оформление для госслужащих «системы пожизненного найма», которая является одним из столпов японской модели менеджмента. «Гарантия материального положения» основывается на Законе о государственных служащих, 75-я статья которого гласит: «Служащие не могут против своей воли быть понижены, отстранены или освобождены от своей должности, за исключением случаев, которые определены действующим законодательством или установлениями Палаты по кадрам»¹.

Данное положение, бесспорно, имеет огромное значение с точки зрения устойчивости государственной службы, ее неподверженности влиянию групповых или корпоративных интересов, обеспечения свободы от политического давления. Предполагается, что государственные служащие, испытывая спокойствие и уверенность за свое будущее, будут проявлять должный уровень беспристрастности, нейтральности и объективности, что в конечном счете гарантирует и соблюдение самого принципа справедливости государственного управления. В этой связи следует подчеркнуть, что «гарантию материального положения» не вполне корректно рассматривать исключительно в контексте бенефициарного статуса японской бюрократии. Следует учитывать, что основной целью данной системы является создание адекватной правовой среды, обеспечивающей функционирование государственного аппарата в общенациональных интересах. Как указывает проф. Х.Инацугу из Городского университета Осака, «гарантия материального положения» – это не привилегия, а одна из форм защиты интересов населения»².

Система «гарантии материального положения», кроме того, является своего рода компенсацией за ряд ограничений базовых трудовых прав государственных служащих, налагаемых действующим законодательством. Речь идет о таких правах, как право на создание коллективных объединений, на ведение коллективных переговоров, право на забастовки и иные коллективные действия, предпринимаемые для отстаивания трудящимися своих прав в ходе трудовых конфликтов. Введение таких ограничений мотивируется тем обстоятельством, что сбои в работе органов государственного управления таят в себе опасность дезорганизации общественного порядка, негативного воздействия на жизнь всего населения страны или отдельного муниципального образования. Наглядным примером может служить работа полиции, скорой помощи, пожарной службы, различных подразделений по борьбе со стихийными бедствиями и т.д. Совершенно очевидно, что признание прав работников упомянутых служб на проведение забастовок имело бы катастрофические последствия.

Вместе с тем следует обратить внимание на содержащиеся в статье 75-й Закона о государственной службе исключения из системы «гарантий материального положения», определяемые Палатой по кадрам и иными нормативными актами. В частности, законодательство признает возможность понижения по службе с соответствующим снижением заработной платы, а при необходимости – и «освобождение от должности» в том случае, если работник не проявляет успехов в работе или нарушает трудовую дисциплину, а также имеет проблемы со здоровьем. Увольнение признается возможным также в случае завершения того или иного вида работы, или если для выполнения какой-либо операции было привлечено избыточное число людей. Хотя упомянутые «исключения» фактически дезавуируют смысл «гарантии материального положения», предоставляя широкий простор для принятия кадровых решений, в реальности случаи «освобождения от должности», связанные с сокращением функций государственных органов, некомпетентностью или несоответствием занимаемой должности, крайне редки.

На практике для увольнения госслужащих необходимы более чем веские основания, например, низкие показатели в работе, подтвержденные системой оценки индивидуальных трудовых результатов (которая была введена в государственных учреждениях в 2001 г.) Однако эта система пока еще проходит стадию апробации. К настоящему времени она внедрена в работу лишь 30% органов местного самоуправления, а также отдельных министерств и ведомств³. При этом эксперты отмечают крайне либеральный характер этой системы, что практически исключает возможность неполучения работниками искомого балла. Кроме того, кадровые службы вынуждены учитывать и реальности судебной практики, а именно то, что суд обычно встает на сторону работника при разрешении трудовых споров. Понятно, что это автоматически ставит нанимателя (кадровую службу) в невыигрышное положение.

О действенности формальных и неформальных гарантий «пожизненного найма» свидетельствуют статистические данные. Так, в 2003 г. из более чем 3 млн. муниципальных служащих увольнению, связанному с грубейшими нарушениями трудовой дисциплины, систематическими прогулами или «утратой связи с местом работы», подверглись лишь 136 человек⁴. По свидетельствам работников кадровой службы министерства сельского, лесного и водного хозяйства, нерадивого работника почти невозможно не только уволить, но и переместить или понизить в должности⁵. В целом следует заключить, что кадровые вопросы во многом решаются, исходя из принципов корпоративной солидарности госслужащих, что является дополнительной гарантией незыблемости их найма и в полной мере может быть отнесено к одной из форм неформальных привилегий.

Следует отметить, что план проводимой в настоящее время реформы государственной службы устанавливает объемы и сроки сокращений – на 5% в течение пяти лет начиная с 2005/06 фин. г. Только в 2006 г. предполагается сократить 1255 человек, причем, как подчеркнул премьер-министр Дз. Коидзуми, бремя сокращения должны в равной степени нести все министерства и ведомства. Однако показательно, что эту задачу предполагается решить без болезненных сокращений ныне работающих госслужащих, а за счет отказа от нового найма взамен выбывших по возрасту и перевода части работников в аффилиированные компании, работающие с бюджетными средствами. Лишь отдельные муниципалитеты, например, иокогамский, вводят новые правила упрощенной процедуры увольнения работников, которые работают «слишком медленно». В любом случае, вопрос о кардинальном изменении подходов к формированию государственной службы, о переходе к гибкому кадровому расписанию и широкому применению контрактных форм найма (как это происходит, например, в США) даже не стоит в повестке дня.

Следующий вид привилегий государственных служащих, применяемых в работе как центрального правительства, так и муниципальных органов власти, связан с системой оплаты труда. В данную систему, бесспорно, заложено универсальное начало, предполагающее подсчет размеров жалования в соответствии с рангом и разрядом конкретного чиновника. Не составляет Япония исключения и с точки зрения использования различных надбавок, широко применяемых во многих зарубежных странах (таких, как бонусы, доплаты на семью, за сверхурочные, за работу в выходные дни, «отраслевые» надбавки, надбавки за работу в регионах с более высоким уровнем цен и т.д.). В то же время особенностью японской модели является то, что уровень заработной платы жестко привязан к размеру заработной платы на крупных предприятиях частного сектора. Ежегодно в апреле Палата по кадрам вносит свои предложения по изменению тарифных ставок на базе обследования положения дел на предприятиях частного сектора с числом занятых от 100 до 500 человек. Если обнаруживается различие в ставках более чем на 5%, в августе того же года Палата по кадрам обращается в кабинет министров с соответствующими рекомендациями, на основании которых вносятся поправки в законопроект о бюджете.

Система подсчета заработной платы госслужащих, основанная на привязке к положению на предприятиях частного сектора с числом работающих от 100 до 500 человек, является крупной привилегией государственных служащих. Ее суть заключается в том, что госчиновники, имея сопоставимый с частным сектором уровень денежного довольствия, не опасаются в отличие от работников частных предприятий потерять работу в случае банкротства предприятия, ухудшения экономических условий или проведения реструктуризации. Это создает атмосферу психологического комфорта и ставит госслужащих в выигрышное положение по сравнению с другими категориями занятых.

Кроме того, к числу привилегий можно отнести и то обстоятельство, что уровень оплаты государственных служащих привязывается к ситуации на достаточно крупных предприятиях, где размеры заработной платы существенно выше, чем в среднем по Японии. Подсчитано, например, что по сравнению со средним уровнем оплаты труда на предприятиях с числом занятых от 5 до 100 человек ежемесячный заработок госслужащих выше на 50–60 тыс. иен⁶. Поскольку на мелких и средних предприятиях работает абсолютное большинство занятых, доход государственных служащих оказывается выше, чем в среднем по частному сектору. Например, по состоянию на апрель 2004 г. средний уровень ежемесячной заработной платы госслужащих центрального правительства составлял 400 402 иены, в то время как в частном секторе – 341 898 иен⁷. По мнению эксперта Исследовательского института Дайва Х. Судзуки, снижение заработной платы государственных и муниципальных служащих до уровня, существующего в частном секторе, позволило бы государственной казне экономить ежегодно 5 трлн. иен⁸.

Тезис о выигрышном положении государственных служащих по уровню оплаты труда находит подтверждение и в специальных исследованиях. Общий вывод заключается в том, что общий доход государственных чиновников за время карьеры примерно соответствует доходам лиц, занятых в частном секторе, в то же время сумма пенсии у госслужащих выше. Кроме того, в действительности доход госслужащих оказывается еще выше с учетом практики «схождения с небес», т.е. перехода государственных чиновников в работоспособном возрасте на высокооплачиваемые управленческие должности в частный сектор.

Одной из привилегий государственных служащих является и то, что уровень оплаты их труда не зависит от региона, в то время как в частном секторе между различными префектурами Японии наблюдаются существенные различия в заработной плате. В результате, если столичный регион по уровню заработной платы госслужащих уступает частному сектору, то во многих отдаленных районах страны положение оказывается явно в пользу «слуг народа». При этом уровень оплаты труда на муниципальной госслужбе оказывается даже более высоким, чем в органах центрального государственного управления. Так, средний уровень годового жалования в муниципальной службе составляет в настоящее время около 7,2 млн. иен, а в центральной – 6,25 млн. иен. Не удивительно поэтому и существенное превышение заработной платы муниципальных работников над средним региональным уровнем. Так, в префектуре Аомори, где эта разница считается наибольшей, муниципальные служащие получают в среднем на 60% больше, чем работники частных предприятий⁹.

Следует отметить, что хотя формула расчета заработной платы муниципальных работников и отличается от формулы, действующей в центральном госаппарате, универсальным ориентиром, и для той и для другой являются ежегодные рекомендации Палаты по кадрам. Более высокий уровень оплаты труда в муниципальной службе по сравнению с центральной объясняется тем обстоятельством, что здесь больший процент служащих занимает должности управленческого звена. Так, по данным на 1 апреля 2003 г., 59,5% от общего числа работников муниципальной службы занимали должности выше уровня помощника начальника отдела (катё хоса), что на 37,7% превышало соответствующий показатель в центральной государственной службе¹⁰. Кроме того, в соответствии со сложившейся традицией реальный уровень оплаты труда в муниципальной службе оказывается более высоким, чем это предусмотрено действующей тарифной сеткой.

При этом органы местного самоуправления пользуются гораздо большей степенью финансово-управленческой самостоятельности, чем органы центрального правительства, что дает им большую свободу рук в сфере оплаты труда и создает условия для различных злоупотреблений. Еще в 1997 г. министерство по делам местного самоуправления специальным распоряжением передало вопросы общей численности занятых, а также начисления различных надбавок в ведение самих муниципальных органов. В результате заработная плата некоторых категорий муниципальных служащих подскочила резко вверх. В японскую печать просочились сведения о баснословных суммах годового дохода учителей некоторых муниципальных школ, о колоссальных заработках водителей муниципальных автобусов¹¹ и т.д. Широкий размах получили приписки. Так, за 2002/03–2004/05 фин.гг. власти Осака выплатили 17,73 млн. иен за 6900 человеко-дней, которые в реальности не были отработаны¹².

Безусловно, проблема коррупции имеет непосредственное отношение к привилегиям государственных служащих. Прерогативы, связанные с распределением бюджетных средств, определением победителей тендеров на проведение общественных работ и т.д., которые в определенном смысле могут быть отнесены к числу привилегий чиновничьего аппарата, создают возможности для злоупотреблений. Время от времени в японских СМИ появляются сообщения о нецелевом использовании средств различного рода представительских фондов, предназначенных для решения деликатных вопросов государственной политики, предаются гласности шокирующие подробности различных скандалов, связанных с растратой бюджетных средств, сговором между чиновниками и бизнесменами при проведении аукционов и т.д.

Важной формой привилегий государственных служащих является возможность перейти после отставки на работу в частный бизнес. В рамках сложившейся в Японии карьерной модели чиновники министерств и ведомств, причем не обязательно высокопоставленные, в возрасте после пятидесяти лет нередко «падают с небес», т.е. переходят на управленческую работу в частные корпорации.

Японское законодательство налагает некоторые ограничения на практику «схождения с небес». В соответствии с ними бывший государственный служащий не может в течение двух лет после своей отставки занимать какие-либо должности в частной компании, если на протяжении пяти лет до ухода с должности он был связан с ней по линии выполнения своих служебных обязанностей. Кроме того, и по прошествии указанного срока на переход в частный бизнес требуется разрешение Палаты по кадрам.

Отличительным для Японии моментом является то обстоятельство, что кадровая служба министерств и ведомств сама занимается целенаправленным поиском подходящего места работы для своих будущих отставников. Если в нужный момент не оказывается вакансий в аффилиированных с правительством организациях, министерства и ведомства, используя имеющиеся у них рычаги административного давления, побуждают частные компании принять на работу своих бывших сотрудников. Например, в 2006 г. правительство вместе с Нихон Кэйданрэн (Федерацией экономических организаций) создало специальную систему «окон» для поиска работы госслужащими, подлежащими сокращению. Практика трудоустройства через Федерацию экономических организаций была успешно опробована в 1987 г., когда правительство смогло найти 25 тыс. рабочих мест для служащих государственных железных дорог, сокращаемых в ходе приватизации¹³.

Наибольшие возможности для повторного трудоустройства предоставляет обширный слой компаний, имеющих различную степень аффилиирования с правительством. К их числу относятся в основном предприятия, работающие с бюджетными средствами, выполняющие по договору с органами государственного управления те или иные административные функции («юридические лица с общественными интересами», «самостоятельные административные юридические лица», «особые юридические лица» и т.д.,), а также различные организации, получающие субсидии от правительства. По данным расследования, проведенного нижней палатой японского парламента, по состоянию на апрель 2005 г. в 3987 подобных структурах работало 22 093 бывших государственных служащих. Только с августа 2004 г. по август 2005 г. официально разрешением на переход в неправительственное учреждение воспользовались 1206 высокопоставленных государственных чиновников уровня начальника отдела (катё) и выше. При этом в 40% случаев данный переход сопровождался назначением на один из высших управленческих постов¹⁴.

Важнейшей привилегией госслужащих являются также особенности системы их пенсионного обеспечения. Особый порядок начисления пенсий для госслужащих был оформлен еще в довоенный период в виде так называемой системы «благодарности за службу» (онкю). Преференциальный характер этой системы не претерпел существенных изменений и в начале 60-х годов, когда была окончательно сформирована пенсионная система «обществ взаимопомощи» (кёсай), и по сей день составляющая организационную основу пенсионного обеспечения госслужащих центрального правительства и муниципальных органов власти (пенсионные системы обеих категорий госслужащих действуют автономно, но имеют общие организационные принципы и потому нередко трактуются как общая форма пенсионного страхования).

Ставки пенсионных страховых взносов для государственных служащих практически не отличаются от ставок, действующих в частном секторе экономики (в пенсионной системе «социального благосостояния»). Так, для госслужащих центрального аппарата они составляют 14,638%, для муниципальных служащих – 13,738%, в то время как для служащих частных компаний – 14,288%. Привилегированный характер пенсионного обеспечения госслужбы обеспечивается следующими двумя механизмами.

Во-первых, существованием так называемого «фонда дополнительных расходов» (цуйка хиё), формируемого за счет бюджетных средств. За счет данного фонда обеспечивается выплата пенсий государственным служащим, которые работали до 1961 г., когда страховой пенсионной системы не существовало, а пенсии госслужащим выплачивались напрямую из госбюджета. Этим фондом покрывается только та часть пенсии, которая соответствует стажу до 1961 г. (пенсия за последующие годы обеспечивается страховыми взносами самого работника). По мере постарения и естественной убыли этой категории пенсионеров абсолютный объем и относительная доля в госбюджете «фонда дополнительных расходов» постепенно снижаются, но пока он создает значительную дополнительную нагрузку на рядовых налогоплательщиков (в 2005/06 фин.г. его размеры составили около 1,7 трлн. иен)¹⁵. Привилегированный характер данного механизма вытекает из того факта, что в частном секторе никогда не существовало пенсий, покрываемых за счет средств государственного бюджета, а формирование страховой пенсионной системы произошло позже, чем в государственной службе. Таким образом, существование этого фонда, по сути, представляет пережиток довоенной системы государственного управления, характерной чертой которой являлся элитарный статус бюрократии.

Во-вторых, функционированием с 1986 г. так называемой системы «доплаты за профессию» (сёкуики касан), которая также существует за счет бюджетных/ муниципальных средств. Благодаря этой системе ежемесячная пенсия госслужащих примерно на 20 тыс. иен больше, чем пенсия «социального благосостояния» (при одинаковом размере ежемесячных страховых выплат). Так, в 2005 г. средняя пенсия бывших госслужаших центрального аппарата правительства и муниципальных органов составляла 236 тыс. иен, в то время как служащие частных компаний получали около 212 тыс. иен¹⁶. С учетом «доплаты за профессию» реальные ставки страховых взносов для служащих центрального аппарата составят 13,5%, а для муниципальных служащих – 13,7%, что существенно ниже, чем в частном секторе¹⁷.

Еще одним преференциальным механизмом является порядок наследования пенсии. Если в частном секторе право на получение пенсии после смерти бенефициара имеет лишь его законный супруг (супруга), то для государственных служащих данное право распространяется и на прочие категории родственников (родителей, детей до 18-летнего возраста, а в случае их отсутствия – на третье поколение, т.е. внуков и т.д.)¹⁸.

Существование подобных механизмов обосновывается наличием определенных ограничений в отношении трудовых прав госслужащих, а также более жесткими требованиями трудовой дисциплины и служебного распорядка, существующими на государственной службе¹⁹. Еще один аргумент в пользу сохранения механизма «доплаты за профессию» заключается в том, что у госслужащих нет так называемой «пенсии предприятия» (выходного пособия, которое выплачивается в частном секторе работнику при выходе в отставку и величина которого соответствует его совокупному доходу за несколько лет работы).

Однако указанные аргументы постепенно утрачивают силу под давлением реалий современной жизни. Так, требования служебной дисциплины и запрет на стачечную деятельность характерны не только для государственной службы, особенно сейчас, когда началась передача многих традиционных функций государственного аппарата в частный сектор²⁰. Обязательство хранить государственную тайну распространяется и на служащих частных компаний (например, к государственной тайне отнесены некоторые новейшие научно-технические разработки, ведущиеся многими частными производителями). Наконец, «пенсия предприятия» не носит универсального характера и выплачивается лишь достаточно крупными предприятиями, а ее размер существенно варьируется и зависит от финансового положения предприятия. В этой связи наличие упомянутых преференциальных механизмов справедливо рассматривается как анахронизм и подвергается острой критике со стороны общественности. Правительство вынуждено учитывать эти настроения при разработке пенсионной реформы. В настоящее время ведется работа над планом постепенной отмены этих преференциальных механизмов и унификации ставок страховых взносов, хотя в какой-то форме они, по всей видимости, сохранятся и в долгосрочной перспективе.

Что касается медицинского обслуживания государственных служащих, то оно осуществляется по линии тех же «обществ взаимопомощи», которые обеспечивают и их пенсионное страхование. «Общества взаимопомощи» выступают и в качестве операторов сети медицинских учреждений. Так, сеть «обществ взаимопомощи» госслужащих центрального правительства по состоянию на апрель 2005 г. располагала 37-ю клиническими учреждениями, 26 из которых находились под непосредственным управлением правительства. Следует отметить, что эти учреждения не являются закрытыми привилегированными клиниками, и через систему страховой медицины доступ к ним имеют и рядовые граждане.

Привилегией государственной службы является наличие специальной системы ведомственного жилья. Она сформировалась еще в довоенный период, когда предоставление служебного жилья по месту работы считалось нормой, особенно в условиях широко распространенной практики долгосрочного командирования работников в различные регионы страны. Наибольший размах строительство служебного жилья получило в период с середины 50-х до середины 70-х годов, когда нехватка жилья ощущалась особенно остро. В настоящее время в распоряжении как центрального правительства, так и муниципальных властей имеется колоссальный жилой фонд.

Только центральное правительство располагает примерно 240 тыс. служебными квартирами, 23 тыс. из которых расположены внутри так называемого «малого Токио», нередко в наиболее престижных и дорогостоящих районах²¹. Среди 747 токийских зданий, находящихся в собственности государства, имеются «служебные общежития», расположенные на «территориях первого класса» (в таких районах, как Роппонги, Аояма, Кодзимати и др.). При этом стоимость аренды в них не зависит от места расположения и оказывается существенно ниже рыночных цен. Дешевизной отличаются и многокомнатные квартиры в домах для государственных служащих. Так, стоимость аренды квартиры общей площадью 63 кв. м составляет около 35 тыс. иен, что в несколько раз ниже рыночных цен на жилье аналогичного класса²². А аренда, например, трехкомнатной квартиры в одном из наиболее дорогих районов Токио – Минами Аояма, известном своими бутиками и элитными многоквартирными домами, обходится государственному служащему в 80 тыс. иен (около 750 долл.) в месяц, что в несколько ниже рыночной цены²³. Несмотря на то, что правительство уже в течение ряда лет проводит политику постепенного повышения арендной платы за жилье (например, в 2006/07 фин. г. решено ее повысить на 12%), стоимость аренды ведомственных квартир для государственных служащих в среднем по стране составляет менее 50% рыночных цен²⁴. Не удивительно, что процент использования жилого ведомственного фонда при столь привлекательных условиях составляет 98%.

Следует признать, что в настоящее время вопрос о постепенной отмене системы необоснованно дешевого ведомственного жилья для государственных служащих вступает в стадию практического решения. Правительство подходит к данной проблеме с учетом не столько критики со стороны общественности, сколько необходимости решения задачи оздоровления государственных финансов, одним из направлений которого является сокращение размеров государственных активов. Вопрос о реализации общежитий для госслужащих и иных объектов недвижимости находится пока в стадии обсуждения. При этом приватизацию государственной собственности предполагается проводить поэтапно, избавляясь в первую очередь от зданий, построенных до 1981 г., когда в строительстве действовали более мягкие стандарты сейсмической устойчивости, не соответствующие требованиям сегодняшнего дня. В частности, председатель Совета ЛДП по политическим вопросам Х.Накагава в начале марта 2006 г. заявил о том, что правительство планирует продать всю недвижимость в виде жилых сооружений, приобретенную до 1981 г., а также часть подобной недвижимости и более позднего периода, если только ее общий размер не превышает 3 тыс. кв.м²⁵. Между тем отдельные муниципальные органы уже накапливают опыт практического решения данной задачи. Так, префектуральные власти преф. Канагава еще в 1998 г. перед лицом серьезного финансового кризиса избавились от части служебной жилплощади²⁶.

© 2004-2009 Copyright, «Ассоциация японоведов»