Некоторые аспекты японского опыта
частно-государственного партнерства
Д.В. Стрельцов
В мае 2006 г. японский парламент принял Закон о реформе общественных услуг, вступивший в силу в июле того же года. Суть этого закона заключается в подведении законодательной базы под систему соревновательных тендеров на оказание общественных услуг с участием как органов сферы общественного предпринимательства, так и частного бизнеса. Эта система, получившая название «рыночного тестирования» (сидзёка тэсто), призвана способствовать переводу в рыночное поле существенной части общественных услуг, субъектами которых традиционно являлись организации бюджетной сферы, подчиняющиеся центральному правительству или муниципальным властям.
Данная политика осуществляется в рамках общего курса на сокращение административной сферы, передачу в частные руки несвойственных государственным органам функций, дерегулирование, создание «малого правительства», который был взят на вооружение кабинетом Дз.Коидзуми в условиях обострившегося кризиса государственных финансов.
Непосредственным поводом, заставившим правительство обратиться к помощи частных компаний, явилась неспособность Управления социального страхования решить проблему хронических недоимок страховых взносов в национальную пенсионную страховую систему, особенно обострившуюся в середине первого десятилетия 2000-х годов. Возникшая кризисная ситуация обусловила необходимость обратиться к ноу-хау и организационным возможностям более эффективных частных компаний, что потребовало внесения соответствующих изменений в действующее законодательство.
В сжатом виде стратегическое видение данной проблемы высказал премьер-министр Японии Дз.Коидзуми. Он заявил во время избирательной кампании, осенью 2005 г.: «Представление о том, что важную работу или работу, имеющую общественное значение, могут выполнять только государственные служащие, отражает философию “уважения чиновников и презрения к рядовым гражданам”»1. Таким образом, «добро» на привлечение частного бизнеса в сферу общественных услуг было получено на самом высоком политическом уровне.
В печати разгорелась дискуссия о том, какие виды услуг можно «доверить» частному сектору. Широко обсуждалась возможность выставления на тендеры таких услуг, как изготовление и выдача удостоверений личности, налоговых сертификатов, свидетельств о регистрации личных печатей, сбор местных налогов, учет актов гражданского состояния, подготовка статистических данных, оказание информационных услуг жителям, эксплуатация и управление системой водоснабжения и др. Раздавались призывы использовать опыт других стран в применении механизмов частно-государственного партнерства, например, США, Англии и Австралии, где негосударственному сектору доверены управление аэропортами, канализационной системой, прием документов для выдачи загранпаспортов и т.д.
Созданная в сжатые сроки нормативная база, регулирующая частно-государственное партнерство (ЧГП), определяющая его общий порядок и детальные механизмы, сводится к следующим основным положениям.
В ходе тендеров должно раскрываться содержание той или иной выставляемой на тендер услуги, а также сопоставляться размеры издержек государственных и частных структур, связанных с предоставлением услуги. В этой связи правительственные учреждения должны будут обеспечить полное раскрытие данных, отражающих реальные размеры издержек.
Поскольку сам тендер проводится соответствующим профильным министерством, т.е. заинтересованной стороной, большое значение приобретает вопрос об участии в организации тендера «третьего лица», т.е. независимой экспертной структуры, состоящей из неаффилиированных с правительством адвокатов и аудиторов, которая бы обеспечивала прозрачность, объективность и справедливость при проведении тендеров. В 2006 г. в качестве такого «третьего лица» была создана Наблюдательная комиссия по вопросам проведения соревновательных тендеров между административными органами и частными компаниями2. Эта комиссия участвует в отборе выставляемых на тендер услуг и следит за правильностью процедуры его проведения. В частности, она имеет право рекомендательного голоса при анализе и вынесении заключения по вопросу об эффективности управленческой работы участников тендера. Следует отметить, однако, что окончательное слово в определении победителей тендера оставлено за соответствующим ведомством, решение которого закрепляется постановлением кабинета министров.
Тендер проводится следующим образом. Вначале ведомством собираются заявки частных компаний на участие в нем, содержащие конкретные предложения по выставленной на тендер услуге. Затем по специальной бальной шкале производится их комплексная оценка на предмет соответствия определенным критериям. Отбираются лишь те заявки, которые получили необходимый минимум баллов. В заключение из этих заявок отбираются лучшие с точки зрения предложенной стоимости контракта и, наконец, определяется победитель3.
Если тендер выигрывает частная компания, с ней заключается временный контракт о «рыночном тестировании». После его завершения проводится сравнение эффективности результатов работы администрации и частного сектора, и если результаты оказываются в пользу последнего, то принимается принципиальное решение о передаче данного вида деятельности в частные руки и в дальнейшем. Предполагается, что вовлечение частного бизнеса в сферу оказываемых государством общественных услуг позволит не только сократить издержки государства, но и повысить качество самих услуг, в частности, увеличить продолжительность времени приема граждан в учреждениях, обеспечить работу учреждений в выходные дни и т.д.
Переход на систему «рыночного тестирования» проходит постадийно. На первой, предварительной стадии, начавшейся в 2004 г., правительством было принято решение о начале экспериментов и открытии доступа частного бизнеса в сферу оказываемых учреждениями центральной и муниципальной власти услуг. Одновременно началась активная подготовка соответствующего законопроекта. На общегосударственном уровне правительством было отобрано восемь «модельных проектов», в том числе такие, как управление Бюро по трудоустройству в сфере общественного предпринимательства (министерства труда и социального обеспечения), сбор пенсионных взносов национального пенсионного страхования и содействие вступлению граждан в негосударственную пенсионную систему национального благосостояния (Управление социального страхования), дополнительные услуги по охране и патрулированию тюремных учреждений (министерство юстиции)4. К участию в тендерах на ведение деятельности в рамках «модельных проектов» на пилотной стадии допускались лишь частные компании.
В июле 2006 г. в связи с вступлением в силу нового законодательства система «рыночного тестирования» вошла в свою основную стадию. Главной ее особенностью стало подключение к тендерам предприятий бюджетной сферы, которые вступили в соревнование с частными компаниями. Виды услуг, выставляемые на тендер в 2006/06 фин.г., были определены правительственным трехлетним планом по реформе регулирования и стимулирования прихода частного сектора на рынок общественных услуг5. В их число попали услуги по сбору пенсионных страховых взносов, по управлению Бюро по трудоустройству, охране и надзору в тюремных учреждениях, приему заявок на оказание муниципальных услуг (так называемые услуги «окна для работы с гражданами»), а также услуги, оказываемые «самостоятельными административными юридическими лицами» (САЮЛ).
Вопрос о тендерах на публичные услуги, оказываемые САЮЛ, возник не случайно. Многие эксперты пришли к выводу, что основная часть из 109 созданных в 2001 г. в результате административной реформы САЮЛ малоэффективна и трудно поддается какому-либо организационному реформированию, а содержание многих подобных структур чревато для бюджета чрезмерными затратами. Обращается внимание на тот факт, что средний уровень заработной платы в САЮЛ на 7% превышает общенациональный (2003/04 фин.г.)6, а основную часть сотрудников составляют «упавшие с небес» бывшие государственные служащие. В этих условиях было принято решение включить в систему «рыночного тестирования» и эту сферу. В 2005 г. для проведения тендеров было отобрано 24 САЮЛ, в основном научно-исследовательские институты, находящиеся в прямом подчинении министерств и ведомств, а также ряд государственных музеев. Критерием отбора явилось наличие у соответствующего САЮЛ «коллеги», т.е. близкой по роду деятельности организации в частном секторе7.
Первый тендер, на который было решено выставить услуги по управлению Бюро по трудоустройству, должен пройти в 2006 г. Его победитель с апреля 2007 г. возьмет на себя управление так называемым «банком человеческих ресурсов». В дальнейшем сферы общественных услуг, выставляемые на тендер, будут определяться каждый год специальным решением кабинета министров8.
Помимо «рыночного тестирования», интересной формой опыта Японии в сфере частно-государственного партнерства является привлечение частных компаний к управлению учреждениями культуры, науки, образования и спорта, находящихся в непосредственном подчинении органам местного самоуправления. В число подобных учреждений входят художественные и иные музеи, национальные парки, общеобразовательные школы и детские сады, больницы, муниципальные центры для проведения общественных собраний, а также спортивные объекты. В соответствии с Законом о местном самоуправлении, муниципальные власти с сентября 2003 г. имеют возможность выбрать, будут ли они сами осуществлять управление указанными учреждениями либо привлекать для этого частный бизнес в лице «уполномоченных управляющих субъектов».
Одним из примеров практики заключения управленческих контрактов с частными организациями, получившим широкое освещение в японской печати, служит схема эксплуатации Нагасакского культурно-исторического музея9. Префектуральные и городские власти г. Нагасаки, которые являются учредителями данного музея, заключили с частной компанией контракт об управлении сроком на пять лет, согласно которому обязанности в сфере управления будут разделены между муниципальной властью и частным бизнесом. Согласно данному контракту расходная часть бюджета музея делится на две части в соответствии со сферами ответственности сторон. Муниципальные власти берут на себя выплату заработной платы сотрудникам музея, покрытие общеуправленческих расходов, а также расходов на научные исследования, в то время как частная компания должна обеспечить покрытие расходов на содержание постоянной и временной экспозиций, работу музейного магазина, рекламу и т.д. При этом если источником «муниципальной части» музейных расходов являются муниципальные бюджетные средства, то часть управленческой ответственности, закрепленная за частным бизнесом, обеспечивается исключительно за счет стоимости входных билетов. При этом увеличение выручки составит доход частной компании. Таким образом, для коммерческой структуры создается стимул повышать качество работы музея.
Другой пример касается художественного музея префектуры Симанэ. Между префектуральными властями и частной компанией, специализирующейся на рекламно-маркетинговых услугах, был заключен контракт сроком на три года, согласно которому она, используя средства муниципального бюджета, обеспечивает делопроизводство, рекламу, а также осуществляет финансовый менеджмент музейного предприятия. В качестве преимущества подобной схемы указывается на гибкость управления: частная компания может реагировать на увеличение спроса путем найма временных работников и студентов, что часто бывает сложно сделать в рамках жесткого кадрового расписания, характерного для муниципальной структуры.
Использование системы «частных управляющих субъектов» в некоторых случаях позволило добиться впечатляющих результатов с точки зрения повышения коммерческой отдачи от эксплуатации объектов культуры. Например, только за один 2004/05 фин.г. в результате деятельности универмага «Итоя», ставшего управляющей компанией замка-музея Кокура в г. Китакюсю, товарооборот принадлежащих замку торговых точек вырос в 3 раза10.
О потенциальных возможностях этой формы ЧГП наглядно свидетельствуют следующие данные. В Японии насчитывается около 400 тыс. муниципальных объектов, предоставляющих общественные услуги. Расходы на их эксплуатацию составляют около 10 трлн. иен в год11. И хотя основную часть компаний, работающих на условиях системы «частных управляющих субъектов», составляют аффилированные с органами местного самоуправления (ОМС) организации, в последнее время в их числе стали появляться и полноценные частные компании. Так, например, муниципальные парки и гостиницы все активнее передаются «на попечение» частным эксплуатационно-жилищным компаниям, стадионы и спортивные объекты – фитнес-клубам, муниципальные столовые – частным ресторанным сетям. По оценке Института комплексных исследований Мицубиси, полная передача в частные руки рынка общественных услуг всех предприятий государственного и муниципального подчинения на условиях системы «частных управляющих субъектов» позволит сэкономить расходы на персонал на сумму более 8 трлн. иен12. В этой связи экспертами прогнозируется скачкообразный рост заключаемых администрацией различных уровней контрактов на управление подобными объектами.
* * *
Нельзя сказать, что процесс развития частно-государственного партнерства проходит гладко и беспрепятственно. Передача в частные руки, даже на условиях временного контракта, многих традиционных функций административных властей встречает определенное сопротивление как в рядах правящей Либерально-демократической партии, так и со стороны ряда курирующих министерств и ведомств. Недовольство структур центрального правительства переходом на новую систему связано, в частности, с неурегулированностью вопроса о кадровых последствиях передачи общественных услуг в частные руки. Речь идет о том, что в соответствии с действующим законодательством в случае проигрыша бюджетной организации на тендере государственных и муниципальных служащих необходимо будет переместить на другой участок работы. В реальности же это не всегда представляется возможным, особенно в свете проводимой правительством политики сокращения государственного сектора. В противоположность этому, задача установления партнерства с частным сектором встречает должное понимание на уровне муниципалитетов, испытывающих недостаток финансовых средств и самостоятельно принимающих решения о способах оказания тех или иных видов общественных услуг населению.
Можно выделить следующие основные проблемы, которые приходится решать организаторам системы частно-государственного партнерства. Главная из них заключается в необходимости найти оптимальный вариант сохранения «публичного», т.е. некоммерческого характера той или иной общественной услуги в случае ее предоставления частным субъектом. Многие эксперты опасаются падения качества услуг в случае, если во главу угла будет поставлена цель извлечения прибыли, естественная для частной компании. Вопрос о минусах коммерциализации общественных услуг и либерализации их нормативной базы приобрел особую актуальность и в свете происшедшей на протяжении 2005–2006 гг. серии скандалов, связанных с использованием частными компаниями прорех в законодательстве для совершения откровенно жульнических операций (как это было в случае с подтасовкой компанией «Лайвдор» своей балансовой отчетности и с фальсификацией строительными компаниями информации о сейсмической устойчивости возводимых ими строительных объектов).
Стоящие перед ЧГП проблемы наглядно проявляются на примере передачи в управление частным компаниям музейных учреждений. Многие эксперты видят основную проблему в необходимости искать в каждом конкретном случае оптимальный баланс между коммерческой самоокупаемостью музейного бизнеса и неприбыльностью работы по сохранению культурных ценностей. Существует опасение, что если отдать управление музеями на откуп предпринимателям, то оно превратится в некую череду «событийных коммерческих акций», призванных обеспечить максимальную прибыль их организаторам, в то время как рутинная работа музея, связанная со сбережением, исследованием и экспонированием, не имеющая явных коммерческих перспектив, окажется невостребованной. Отсутствие стабильности управления, неизбежно порождаемое «временщицким» характером коммерческого менеджмента, оказывается неприемлемым и с точки зрения необходимости проведении коллекционно-закупочной деятельности и иных форм привлечения предметов искусства из частных коллекций, а также долгосрочных исследовательских проектов. Вместе с тем для многих художественных музеев, испытывающих существенные финансовые затруднения, привлечение частных управляющих компаний часто является единственно возможным выходом из трудного положения, связанного с недостаточным бюджетным финансированием.
Определенные трудности в связи с переходом к новой системе возникают и в процессе определения бюджета общественных услуг. Рыночный в своей основе характер менеджмента частной компании вступает здесь в противоречие с плановой бюджетной системой, традиционно практикуемой в секторе общественных услуг. С учетом неопределенности результатов управленческой деятельности подсчитать точный бюджет оказывается затруднительным.
Многие нарекания вызывает также непрозрачность процесса определения победителей тендеров. Если отбор кандидатов для участия в тендере благодаря системе «третьих лиц» отвечает требованиям прозрачности, то окончательное решение, принимаемое административным органом, может оказаться далеким от соответствия критериям равенства и справедливости. Другой часто называемой проблемой является требование обеспечения конфиденциальности в отношении некоторых видов общественных услуг, которое входит в круг обязанностей государственных и муниципальных служащих, но не является обязательным для частного бизнеса.
В любом случае, вопрос о переходе на указанную систему решается индивидуально для каждого конкретного случая. Пока еще не установилось определенного единого мнения о плюсах и минусах привлечения частных управляющих компаний. Ответ на этот вопрос, как представляется, может дать только опыт ее практического применения в течение ряда лет. Ясно одно: цель частно-государственного партнерства в конечном счете заключается не в том, чтобы просто передать общественные услуги в частные руки, а в том, чтобы обеспечить их более высокую эффективность с точки зрения соотношения «цена – качество».
Примечания
1 Премьер-министр имел в виду традиционную этатистскую философию бюрократической элитарности, от которой Япония отказалась в результате послевоенных демократических реформ. – Асахи симбун. 11.07.2006.
2 Нихон кэйдзай. 28.04.2006.
3 Нихон кэйдзай. 24.05.2005.
4 Нихон кэйдзай. 24.05.2005.
5 Нихон кэйдзай. 22.12.2005.
6 Нихон кэйдзай. 07.06.2005.
7 Нихон кэйдзай. 07.06.2005.
8 Асахи симбун. 11.07.2006.
9 Нихон кэйдзай. 28.05.2005.
10 Imidas 2006. Токио. 2006, с.296.
11 Асахи симбун. 11.07.2006.
12 Нихон кэйдзай. 28.04.2006.
