ЯПОНСКИЕ «МОЗГОВЫЕ ЦЕНТРЫ»
А.И. Сенаторов
Традиционно в процессе принятия политических решений в Японии инициатива принадлежит исполнительной ветви власти, другими словами, правительственным чиновникам, бюрократии. Такой порядок не устраивает японских парламентариев. Они более десяти лет пытаются преодолеть практику «бюрократического руководства» и построить взамен «систему политического руководства», в которой бы инициатива и решающее слово в принятии политических решений принадлежала парламентариям. Формально серьезных препятствий для этого нет, поскольку согласно конституции Японии кабинет министров должен формироваться преимущественно из депутатов парламента. К тому же в конце прошлого века число депутатов парламента, работающих в структуре исполнительной власти, почти утроилось. Согласно закону из числа парламентариев (в Японии именно они считаются политиками) назначают заместителей министров и заместителей начальников других органов, возглавляемых государственными министрами, а также их политических советников. Тем самым в определенной степени ослаблена роль административных заместителей министров, которые являются кадровыми чиновниками, организующими работу правительственных ведомств, независимо от смены кабинета министров.
Зависимость принятия политических решений от намерений правительственных чиновников вызывает еще большее недовольство различных субъектов гражданского общества (организаций предпринимателей, профсоюзов, органов местного самоуправления и т.п.). Последние хотят, чтобы в процессе принятия политических решений их потребности не игнорировались и чтобы они имели возможность не только выражать собственное мнение, но и быть услышанными.
В качестве важного средства демократизации принятия политических решений на уровне государства и органов местного самоуправления в Японии рассматриваются так называемые мозговые центры (синку танку).
Как отмечает профессор университета Кансай Уэно Макико, общепринятого определения «мозговых центров» не существует, однако наиболее полная их характеристика содержится в одном из документов ООН: «Мозговой центр – это организация, проводящая исследования и выдвигающая предложения по различным аспектам политики. Подобные организации являются “мостом” между научными кругами и властью»[1].
По наблюдениям М. Уэно, на Западе, особенно в США, целью мозговых центров является установление горизонтальных связей между наукой и властью, между учеными и политиками, интеллектуалами и лицами, занятыми практической работой в государстве и экономике, а также наведение мостов между государственной администрацией и гражданами[2].
Судзуки Такахиро, имеющий практический опыт работы в японских мозговых центрах, также рассматривает их как организации, проводящие исследования в области публичной политики, как «одну из интеллектуальных структур, связывающих науку с политикой, инструмент демократии». Благодаря их деятельности в формировании политики принимают участие, помимо самих политиков и чиновников, гражданские лица, в первую очередь специалисты, а также частные предприятия[3].
В последнее время состояние и перспективы развития мозговых центров в Японии стали актуальной темой, вызывающей оживленное обсуждение. Одновременно отмечаются попытки повысить роль мозговых центров в жизни японского общества, сделать их деятельность более разносторонней и результативной. В частности, две крупнейшие партии – правящая Либерально-демократическая партия (ЛДП) и оппозиционная Демократическая партия (ДП) – заявили о намерении создать собственные мозговые центры и уже приступили к их формированию.
Об учреждении мозгового центра ЛДП как одном из элементов партийной реформы было объявлено в ноябре 2005 г. на юбилейном съезде, посвященном 50-летию этой партии. Планируется сформировать два отдела мозгового центра: исследовательский (изучение предложений по политическим проблемам) и коммуникационный (изучение интереса электората к политике и его мнения). Члены мозгового центра будут работать как по найму на определенный срок, так и на непостоянной основе [4].
Практически одновременно ДП начала работу по созданию своего мозгового центра – органа политических исследований под названием «Платформа общественной политики» (сокращенно «Пуратон»), который будет иметь статус юридического лица. Для участия в его работе планируется приглашать профессоров университетов, губернаторов, обозревателей, формировать команды для изучения различных тем (например, «Внешняя политика и обеспечение безопасности», «Децентрализация» и т.п.), регулярно организовывать дискуссии членов центра с депутатами парламента от ДП [5].
Пока мозговым центрам Японии дается не слишком высокая оценка в сравнении с подобными центрами в Западной Европе и, особенно, в США, где они представляют высоко- конкурентную «политическую индустрию», продукция которой (аналитические материалы, политические предложения и т.д.) пользуется большим спросом на рынке политической информации.
Видный политолог Ямагути Дзиро утверждает, что в Японии «надлежащих мозговых центров нет»[6]. Близкие мнения высказывают многие другие специалисты, включая упомянутого выше Т. Судзуки.
Т. Судзуки относит появление мозговых центров в Японии к 70-м годам. Тогда были учреждены Институт комплексных научных исследований Номура и Институт комплексных исследований Мицубиси, рассчитывавшие на получение от правительственных ведомств заказов на проекты, касающиеся освоения государственной территории, развития транспорта, охраны окружающей среды. В 1974 г. при сотрудничестве политических и финансовых кругов, правительства и органов местного самоуправления была основана Организация комплексных исследований и разработок (NIRA), ставшая финансовым спонсором и центром координации политических исследований по комплексному проекту «Задачи XXI века».
Наряду с этими организациями, установившими тесные связи с правительственными ведомствами, появились и другие: Организация современных комплексных исследований, образованная прогрессивными учеными и журналистами с целью поддержки фракции структурных реформ, которую возглавил Эда Сабуро (СПЯ); Форум политических концепций (Сэйсаку косо), учрежденный в 1975 г. финансовыми кругами. Кроме того, стали создаваться небольшие мозговые центры местного значения.
Во второй половине 80-х годов началось формирование мозговых центров финансовыми и промышленными кругами. Исследования этих центров были посвящены вопросам повышения прибыльности и стабилизации управления в корпорациях, они также занимались консалтинговыми услугами. Классическим примером такого рода мозгового центра можно считать Институт комплексных научных исследований Номура.
Наконец, в первой половине 90-х годов наблюдалось нечто похожее на бум мозговых центров, на этот раз учреждаемых при поддержке органов местного самоуправления. В это время, замечает Т. Судзуки, в Японии начала серьезно обсуждаться необходимость обеспечения независимой деятельности мозговых центров как «инструментов демократии», поскольку существовавшие японские центры таковыми не являлись, ограничиваясь ролью органов, занятых исследованиями и обследованиями[7].
В этой связи в Японии нарастал интерес к изучению международного опыта деятельности мозговых центров. Так, были изданы книги «Мозговые центры мира», «Формирование политики и мозговые центры японского типа» и т.д. А в 1995 г. в Токио прошел Международный форум мозговых центров.
Этот форум, по мнению М. Уэно, способствовал уяснению важности мозговых центров в жизни демократического государства и появлению в Японии независимых мозговых центров – Японского центра международных связей в политических исследованиях и Фонда содействия международным исследованиям, который позже был переименован в Токийский фонд (Токё дзайдан)[8].
В 1997 г. в Японии начался очередной бум мозговых центров – на этот раз, по оценке Т. Судзуки, «гражданских, некоммерческих и независимых». Были созданы:
Центр политических исследований XXI в. (XXI сэйки сэйсаку кэнкюсё);
Концепция Японии (Косо Нихон) (образован бывшими министрами);
Центр исследований менеджмента будущего Фудзита (Фудзита мирай кэйэй кэнкюсё) в качестве отдела в компании «Фудзита сётэн»;
Организация гражданского законотворчества (Симин риппо кико), возникшая на базе организаций и движения «корни травы».
В том же году приступил к работе Токийский фонд, поставивший целью проведение фундаментальных политических исследований. В 1998 г. Форум политических концепций ХХ в., созданный в 1996 г. прогрессивными учеными и журналистами, был преобразован в особое юридическое лицо некоммерческого характера. Стали появляться и другие подобного рода организации, ведущие независимые политические исследования на некоммерческой основе, различающиеся по источникам финансирования, размерам, организационной форме и составу.
Т. Судзуки называет появление мозговых центров независимого типа «эпохальным явлением» в жизни Японии.
В дополнение к названным мозговым центрам со второй половины 90-х годов стали учреждаться особые отделы при университетах и аспирантурах, появились соответствующие ассоциации ученых: Японское общество ученых, исследующих публичную политику (Нихон кокё сэйсаку гаккай), Японское общество оценок (Нихон хёка гаккай). Развитию их деятельности способствовало принятие некоторых законодательных актов, особенно Закона об особой некоммерческой деятельности и Закона об открытости правительственной информации
Несомненно, в японском обществе растет понимание необходимости существования независимых мозговых центров, участвующих в процессе исследования, оценки и выработки политических решений. Вместе с тем Т. Судзуки вынужден констатировать, что их деятельность не имеет достаточной поддержки, из-за чего многие из них не могут работать в полную силу, подвергаются сокращениям и даже закрываются. Так, Общество исследований национальной экономики (фонд), Общество социальной технологии (акционерное общество), Институт комплексных исследований Сэдзон и другие закрылись через два-три года после создания. Институт комплексных исследований Номура подвергся сильному сокращению. Замедлилась деятельность Форума политических исследований, лишившегося поддержки мощных спонсоров, испытывает трудности Центр политических исследований XXI в. Лишь влиятельный Токийский фонд по-прежнему выступает с собственными политическими проектами, лишившись, однако, возможности проводить свои политические исследования. К марту 2004 г., делает вывод Т. Судзуки, сильно сгущая краски, «почти все мозговые центры, осуществляющие независимые политические исследования и выдвигающие на их основе собственные проекты, в Японии закрылись»[9].
По данным же «Ежегодника по мозговым центрам 2006 г.», изданного Организацией комплексных исследований и разработок (NIRA), в Японии действует 328 мозговых центров, в том числе 32, созданных при университетах совместно с органами местного самоуправления. На конец 2004 г. они выполнили 4285 исследований[10].
Однако эта статистика не противоречит сетованиям японских политологов по поводу «отсутствия надлежащих» или «исчезновения независимых» мозговых центров. Роль существующих центров, их влияние на формирование японской политики не достаточны, а их исследования не всегда носят самостоятельный, независимый характер, зачастую лоббируя частные интересы или вовсе оставаясь невостребованными.
Наиболее заметной является, пожалуй, деятельность Организации комплексных исследований и разработок (NIRA), существующей более 30 лет. Эта организация регулярно публикует результаты своих исследований, пытаясь дать научно обоснованные ответы на актуальные политические вопросы.
В 2005 г. ею были изданы следующие работы: «Сокращение населения и комплексная мощь страны: к государству человеческих ресурсов», «Политические оценки с целью содействия формированию политики: предложение NIRA по модели политических оценок», «Предложения NIRA по системе местных правительств: к возрождению государства и провинций», «Социальное правительство: новое разделение прав и схема гражданского общества».
Интересные материалы публикуются в ежемесячном журнале NIRA – «NIRA сэйсаку кэнкю» («NIRA Policy Research»). Журнал сообщает о результатах работ по проблемам внутренней и внешней политики не только своих исследователей, но и научных работников университетов и аспирантур, некоммерческих организаций, других специалистов. Каждый номер журнала посвящен специальной теме. Например, тема январского номера 2006 г. – «Новый региональный порядок в Северо-Восточной и Восточной Азии».
Деятельность Токийского фонда, созданного значительно позже – в 1997 г., носила амбициозный характер, преследуя цель прямого воздействия на формирование политического курса правительства. О работе этого фонда рассказывает один из его прежних сотрудников Т. Судзуки. Деятельность фонда осуществлялась благодаря щедрому финансированию со стороны Японского фонда и ряда некоммерческих организаций. Кроме политических исследований Токийский фонд проводил семинары, научные конференции, пресс-конференции, встречи с непосредственными участниками выработки государственной политики – премьер-министром, министрами, парламентариями, передавал им конкретные предложения, касающиеся структурного реформирования.
Результаты политических исследований публиковались, была создана программа кабельного телевидения под названием «Политическое видение XXI в.». Два раза в месяц издавался бюллетень «Intellectual Cabinet», рассылаемый всем депутатам парламента, министрам, губернаторам, правительственным ведомствам, специалистам.
В 2000 г. по инициативе Токийского фонда регулярно проводились совещания, направленные на поддержку и активизацию деятельности кабинета Ё. Мори. На них ученые и специалисты совместно с представителями финансовых кругов, обменивались мнениями с премьер-министром и другими ведущими деятелями правительства и правящей ЛДП.
Токийский фонд был организатором так называемых «предсаммитов», на которых видные ученые и специалисты из разных стран проводили обсуждение проблем предстоящих встреч лидеров «восьмерки». В 2000 г. свое видение проблем фонд передал премьер-министру Японии Ё. Мори, а в 2001 г. – министру иностранных дел Италии.
По мнению Т. Судзуки, работа Токийского фонда «в определенной степени способствовала политическому успеху кабинета Ё. Мори», сделала процесс формирования политики японского правительства «более динамичным». В это время сложились такие формы деятельности мозгового центра, как интеллектуальное вмешательство в государственную политику (передача представителям власти необходимой информации и проектов от деловых кругов, ученых и специалистов, главным образом касающихся экономики и внешней политики), содействие формированию Совета по стратегии и развитию информационной технологии, участие в разработке Основного закона по информационной технологии, в составлении программной речи премьер-министра (октябрь 2000 г.), внедрение методов более открытого формирования политики[11].
Важным результатом деятельности Токийского фонда явилось выдвижение одного из его руководителей – профессора-экономиста Такэнака Хэйдзо – в состав кабинета Дз. Коидзуми на весьма важный пост министра по особым поручениям, ответственного за экономическую и финансовую политику. В дальнейшем Х. Такэнака стал ближайшим советником, правой рукой премьер-министра, его помощником в проведении неолиберальных структурных реформ. С самого начала работы в кабинете Дз. Коидзуми Такэнака помогал разрабатывать все главные документы Консультативного совета по экономической и финансовой политике, которые, по существу, стали программой «реформ Коидзуми». В дальнейшем Х. Такэнака был также назначен министром, ответственным за приватизацию государственной почты. Его последняя должность в кабинете Коидзуми – министр общих дел.
Другой участник Токийского фонда – профессор-экономист Хомма Масааки является членом Консультативного совета по экономической и финансовой политике, а также начальником секретариата этого совета. Некоторые участники Токийского фонда занимают важные посты в правительственных органах.
В русле деятельности по привлечению в политику ученых – сторонников радикальных реформ Х. Такэнака создал «сеть политического анализа», а в июне 2004 г. основал ежеквартальный журнал политических исследований «Кикан сэйсаку бунсэки». Вскоре, в октябре 2004 г. был учрежден новый мозговой центр – Институт экономических исследований Такэнака. Руководителем института стал профессор университета Кэйо Атода Наосуми.
Атода резко критикует как научные круги, так и правительственных чиновников. Первых, за редким исключением, – за «оторванность от жизни» и «незнание методов ведения дискуссии в области формирования политики», вторых – за отсутствие желания приглашать исследователей со стороны, за привлечение к работе в правительственных совещательных органах людей, мнение которых было практически близким к их собственному мнению.
Позитивную оценку Атода дает лишь деятельности Консультативного совета по экономической и финансовой политике, характеризуя ее как попытку премьер-министра принимать политические решения на основе их обсуждения членами совета и затем проводить их «сверху вниз».
Атода рассматривает Институт экономических исследований Такэнака как политическую школу, одной из главных целей которой является подготовка кадров для практического участия в формировании политики, включая работу на ответственных постах в правительственных учреждениях.
Работа института Такэнака строится на двух уровнях. Один уровень охватывает довольно известных исследователей, аналитиков в возрасте 30–40 лет, которые имеют представление о процессе принятия политических решений; другой – молодых исследователей, только что приступивших к работе в мозговых центрах или еще продолжающих обучение. Цель института – содействие ускорению структурных реформ.
Как говорилось выше, две крупнейшие политические партии, ЛДП и ДП, рассчитывающие на установление в Японии двухпартийной системы, приступили к созданию своих мозговых центров. Депутаты парламента Сиодзаки Ясухико (ЛДП) и Мацуи Кодзо (ДП), ответственные за этот вопрос, комментируют это следующим образом.
Я. Сиодзаки заявляет: «Идеи, исходящие от бюрократической организации Касумигасэки (название квартала, где располагаются правительственные ведомства. – А. С.), не оставляют надежды на “рывок” для выхода страны на новый уровень… Партия должна сама рождать идеи и иметь для этого организацию. Все более важным становится выбор политического курса при наличии альтернативных предложений. Мы не должны ожидать выработки правительственной политики от чиновников, а должны иметь собственную альтернативу и возможность отстаивать ее правильность». Кроме того, по его мнению, ни администрация, ни политики не обладают перспективным видением на 20–50 лет вперед, тогда как это крайне важно[12].
К. Мацуи из оппозиционной Демократической партии полностью согласен с Я. Сиодзаки: «Мы хотим иметь собственные кадры и вырабатывать свою политику, чтобы в случае прихода к власти предложить свой политический курс, несмотря на возражения правительственной бюрократии».
Такое совпадение мнений обусловлено тем, что обе партии обещают своим избирателям исключить «зависимость от бюрократии», в которой они усматривают причину почти всех возникающих в стране проблем.
На вопрос, не станет ли партийный мозговой центр проводником сугубо партийных идей, представители обеих партий не смогли дать однозначного ответа. Я. Сиодзаки сомневается в возможности «гарантировать мозговому центру определенную свободу мнений». Он не уверен, сможет ли партия полностью использовать продукцию своего мозгового центра. К. Мацуи считает, что партийному мозговому центру трудно функционировать в качестве «независимого и авторитетного органа, формирующего мнение партии». По его словам, ДП ищет новую форму мозгового центра, который бы стал центром «для проведения дискуссий широкого формата с участием крупных специалистов, руководителя партии и председателя партийного совета по изучению политики» в целях выработки «реалистических и фундаментальных проектов реформирования»[13].
Проблема независимости и объективности партийных мозговых центров напрямую связана с вопросами об источниках финансирования их исследовательской работы.
Я. Сиодзаки не скрывает своей надежды на то, что Японская федерация экономических организаций (Ниппон кэйданрэн) продолжит «законные политические пожертвования на основе своей оценки курса ЛДП». Вместе с тем он заявляет, что партия будет обращаться к «сотрудничеству с экономическими кругами лишь в случае необходимости», но не откажется и от «индивидуальной поддержки».
В отличие от ЛДП у ДП нет широких возможностей для финансирования мозгового центра, и она не планирует направлять получаемые от Японской федерации экономических организаций денежные средства непосредственно на деятельность мозгового центра. ЛДП рассчитывает на привлечение за хорошую оплату «первоклассных ученых», а ДП постоянных сотрудников нанимать не будет, используя другие, более дешевые виды сотрудничества с учеными и специалистами[14].
Спрос на исследователей и аналитиков, способных в той или иной мере участвовать в процессе принятия политических решений на государственном и местном уровне, постепенно возрастает. До недавней реформы центральных министерств и управлений многим государственным служащим приходилось совмещать управленческую деятельность с аналитической работой и подготовкой законопроектов. Нынешнее, более четкое разделение этих функций в правительственной структуре открывает возможность для специализации, сближения науки с политикой, обмена кадрами между учеными и управленцами. В то же время в правительственных кругах Японии все глубже осознают необходимость подготовки исследователей и аналитиков, готовых к практическому сотрудничеству в решении сложных актуальных проблем.
На практике это нашло отражение в создании в 2000 г. при университетах специализированных аспирантур, а позже – аспирантур по публичной политике (кокё сэйсаку дайгакуин). Такого рода аспирантуры открылись в 2004 г. при Токийском университете, университетах Тохоку, Киото, в 2005 г. – при университетах Хоккайдо, Тюо, Хитоцубаси.
Содержание предмета публичной политики в виду его многообразия пока еще окончательно не сформулировано, ощущается недостаток опытных преподавателей. Вместе с тем аспирантуры по публичной политике в перспективе могут стать не только источником кадров для различных учреждений, связанных с реальной политикой, но и базой для формирования мозговых центров при университетах.
В Японии наблюдается тенденция превращения ряда университетов в мозговые центры, в том числе на периферии. Наиболее показательными примерами, по мнению М. Миками, являются университеты Тохоку и Кумамото.
Университет Тохоку принял решение сделать мозговым центром свою аспирантуру по публичной политике. Аспиранты занимаются разработкой реальных политических проектов, что с точки зрения как финансирования, так и результатов исследований, является взаимовыгодным и для аспирантуры, и для органов местного самоуправления, нуждающихся в таких проектах. При отсутствии конкурентов этот мозговой центр становится монополистом политического проектирования на северо-востоке страны.
Университет Кумамото, расположенный на юге Японии, вместо аспирантуры учредил самостоятельный мозговой центр под названием Центр творчества и политических исследований, который также претендует на монопольное получение заказов от местных органов. Силами университета проводятся обследование и изучение местных проблем, готовятся политические предложения, реализуемые органами местного самоуправления. Поскольку в университете отсутствует экономический факультет, то для подготовки соответствующих проектов приглашаются специалисты из финансовых учреждений и бывшие служащие правительственных ведомств. Активно привлекаются к работе на общественных началах исследователи-волонтеры. Профессора и научные работники университетов освобождаются от чтения лекций и другой учебной работы на период подготовки исследований. Мозговой центр при университете Кумамото работает на основе хозяйственного расчета, стремится сохранять нейтралитет, избегая политической окраски своих исследований.
Из краткого обзора состояния мозговых центров в Японии видно, что в стране существует ряд различных центров политических исследований, стремящихся внести свой вклад в решение современных проблем путем выдвижения собственных предложений и проектов. А в ряде случаев эти центры претендуют на косвенное или даже непосредственное участие в принятии политических решений и продвижение своих кадров во властные структуры.
Инициаторами и спонсорами мозговых центров являются частные предприятия и фонды, правительственные ведомства и органы местного самоуправления совместно с университетами и аспирантурами, общества ученых в сотрудничестве с частными лицами, политические партии и др. По существу, формируется сеть конкурирующих между собой мозговых центров, что в принципе может способствовать демократизации процесса принятия политических решений, приданию динамизма и эффективности государственному управлению, выбору оптимального направления осуществляемых в Японии структурных реформ.
Однако на практике деятельность мозговых центров, соединение науки с реальной политикой сопряжены с определенными трудностями. Даже те центры политических исследований, которые называют себя «частными и независимыми», зачастую таковыми отнюдь не являются. Для плодотворной деятельности мозгового центра требуется соблюдение трех условий: «достаточное финансирование, нейтралитет, обмен различными мнениями»[15], однако обеспечить эти условия чрезвычайно сложно. Понятно, что бескорыстные спонсоры политических исследований встречаются крайне редко, организаторы исследований и проектов, многие ученые даже не скрывают своих политических пристрастий, а для того, чтобы посадить за один стол людей с разными взглядами требуются большие усилия. Иными словами, мозговые центры, занимающиеся политическими исследованиями, вольно или невольно становятся активными участниками политической борьбы, определяемой противоречием интересов различных слоев общества, корпораций, регионов и т.п.
Безусловно, от японских ученых требуется большое мужество, чтобы оставаться объективными исследователями и аналитиками, отстаивать предложения, действительно отвечающие общенациональным и общемировым интересам. Однако уже сам факт широкого включения академических кругов и крупных специалистов в процесс разработки и принятия политических решений пойдет на пользу Японии как с точки зрения решения проблем ее собственного развития, так и в плане ее международной деятельности.
Примечания
[1] Уэно Макико. Сэйсаку-га сангё-то натта бэйкоку (США, где политика стала индустрией). – Рондза. 2005, № 5, с. 84.
[2] Там же.
[3] Судзуки Такахиро. Нихон-ни атарасий сэсаку кэйсэй сисутэму-о цукуро (Создать в Японии новую систему формирования политики). – Рондза.2005, № 5, с. 47.
[4] Иомиури симбун. 20.11.2005.
[5] Там же.
[6] Ямагути Дзиро. Сэнго-но овари га миэтэкита (Виден конец послевоенного времени). – Рондза. 2005, № 2, . 19.
[7] Рондза.. 2005, № 5, с. 48–49.
[8] Там же, с. 82.
[9] Там же, с. 55.
[10] NIRA сэйсаку кэнкю. 2005. № 12, с. 99.
[11] Рондза.. 2005, № 5.
[12] Сиодзаки Мацухико, Мацуи Кодзи. Надзэ има сэйто синкутанку-на-но-ка (Зачем политическим партиям теперь нужны мозговые центры?). – Рондза. 2005, № 5, с. 74–75.
[13] Там же, с. 78–79.
[14] Там же, с. 79–80.
[15] Там же, с. 64.
