Официальная помощь развитию – важный инструмент внешней политики Японии
Официальная помощь развитию – важный инструмент внешней политики Японии
Д. В. Стрельцов
История японского участия в ОПР
Первый опыт участия Японии в международных программах помощи развитию восходит к самому началу послевоенного периода. Сразу после поражения во второй мировой войне Япония стала страной-реципиентом международных, в основном американских, программ помощи, получив с 1946 по 1951г. около 5 млрд. долл. от «Правительственного фонда помощи оккупированным территориям» (GARIOA) и «Фонда экономического содействия оккупированным территориям» (EROA). Кроме того, в Японию на безвозмездной основе поставлялись многие товары первой необходимости и продовольствие из Канады, Мексики, Чили, Бразилии, Аргентины, Перу и ряда других стран. С 1953 г. Япония стала получать низкопроцентные кредиты Мирового банка, которые были использованы для реализации ряда инфраструктурных проектов – строительства скоростной железнодорожной магистрали Токайдо, скоростной автодороги Томэй, гидроэлектростанции на р. Куробэгава и т.д.
Между тем довольно скоро Япония пришла к пониманию необходимости собственного участия в программах международной экономической помощи в качестве страны-донора. Уже 6 октября 1950 г Япония изъявила готовность принять участие в так называемом «Плане Коломбо» – соглашении о международном техническом сотрудничестве по оказанию помощи социально-экономическому развитию стран Азиатско-тихоокеанского региона (в этой связи 6 октября в Японии стало отмечаться как День международного сотрудничества). Первая программа помощи была реализована японским правительством в рамках заключенного в 1954 г. японо-бирманского соглашения о мирном договоре, возмещении ущерба и экономическом сотрудничестве.
Во второй половине 50-х годов Япония одновременно являлась и донором и реципиентом международных программ помощи развитию, продолжая активно пользоваться иностранной финансовой помощью, в частности со стороны Мирового банка, для восстановления своей экономики. Поскольку основными получателями японской помощи в тот период были государства, пострадавшие от японской агрессии в ходе второй мировой войны (Бирма, Филиппины, Индонезия и др.), эта помощь, скорее, носила характер репарации, хотя формально и не являлась таковой.
Положение изменилось с начала 60-х годов, когда Япония вступила в период высоких темпов экономического роста, что позволило ей существенно увеличить свой финансовый вклад в программы экономической помощи. В 1963 г. Япония вошла в международный Комитет помощи развитию, в 1964 г. – в Организацию экономического содействия развитию (ОЭСР). Прочные финансово-экономические позиции позволили Японии с 1969 г. приступить к оказанию финансовой помощи развивающимся странам на двусторонней основе в виде грантов (безвозмездных субсидий).
Расширение масштабов и диверсификация форм ОПР обусловили необходимость создания специального органа для координации и реализации проектов международного сотрудничества. В 1974 г. в рамках МИДа было основано Японское агентство международного сотрудничества.
С начала 80-х годов Япония заняла первое место среди членов Комитета помощи развитию ОЭСР по абсолютному размеру экономической помощи развивающимся странам Азии и Тихого океана, а с 1989 г. — и всему «третьему миру».
Однако в начале первого десятилетия ХХI в. в связи с проводимой японским правительством реструктуризацией государственных финансов объем бюджетных средств, выделяемых на нужды ОПР, начал снижаться, в результате чего Япония утратила статус главного донора международных программ помощи развитию, переместившись на второе после США место. Однако по-прежнему она сохраняет ведущие позиции в общем потоке ОПР (около 13% мирового объема в 2004 г.).
В послевоенный период официальная помощь развитию стала важнейшим внешнеполитическим инструментом Японии, что потребовало соответствующего закрепления организационной и нормативно-правовой основ участия страны в международной помощи развитию.
Нормативная и организационная основа ОПР
В Японии отсутствует специальная правовая база, регулирующая деятельность правительства в области ОПР. Государственная политика является прерогативой кабинета министров, решения которого в сфере ОПР не требуют одобрения со стороны парламента. Отсутствие специального закона об официальной помощи развитию многие объясняют опасением правительства, что такой закон позволит оппозиции установить жесткий контроль над расходованием средств и ограничить ему свободу рук при принятии решений. Основным нормативным документом, регулирующим деятельность японского правительства в области ОПР, является не закон, а Национальная хартия официальной помощи развитию, принятая 30 июня 1992 г. кабинетом министров.
Согласно положениям Национальной хартии правительство должно опираться в своем подходе к ОПР на положения Устава ООН (положения о национальном суверенитете, равенстве и невмешательстве во внутренние дела) и следующие базовые принципы.
1. Экономическое развитие должно происходить в увязке с вопросами защиты окружающей среды.
2. ОПР не может быть использована в военных целях или для обострения международных конфликтов.
3. Следует учитывать объем военных расходов страны-реципиента, размеры производства оружия массового поражения и ракет, объемы экспорта и импорта вооружений, исходя из необходимости борьбы с терроризмом и распространением оружия массового поражения.
4. Необходимо уделять должное внимание усилиям стран-реципиентов по развитию демократических процессов, введению рыночно ориентированной экономики, гарантированию основных гражданских прав и свобод.
В августе 2003 г. кабинетом министров была принята новая редакция Национальной хартии официальной помощи развитию. Теперь главная цель ОПР заключается в том, чтобы «способствовать установлению мира и развитию международного сообщества и таким образом помогать Японии обеспечить собственную безопасность и процветание»[1]. Иными словами, значение ОПР как инструмента внешнеполитической стратегии для Японии стало рассматриваться в программных внешнеполитических документах прежде всего в контексте национальных интересов самой Японии.
Положения Национальной хартии позволяют выделить два основных момента, характеризующие мотивацию участия Японии в международных программах помощи развитию. С одной стороны, ОПР должна способствовать расширению экономической экспансии японских предприятий за рубежом. За счет программ ОПР Япония создает в странах-реципиентах условия для формирования рыночной экономики, важнейшим из которых является наличие зрелой инфраструктуры. При этом с помощью ОПР Япония как бы «подтягивает» эти страны до уровня, на котором они смогут принять у себя японские инвестиции и стать эффективными внешнеэкономическими партнерами Японии.
С другой стороны, активное участие Японии в ОПР восполняет относительно низкий уровень собственных военных расходов и ее малую вовлеченность в любые виды военных операций за рубежом, в том числе и предпринимаемых в рамках международных миротворческих операций.
Основываясь на Национальной хартии, японское правительство каждые три–пять лет принимает «Среднесрочный курс в области ОПР», который определяет базовый подход Японии к ОПР на предстоящую перспективу, приоритеты государственной политики в области ОПР, а также конкретные направления этой политики [2]. В развитие «Среднесрочного курса» разрабатываются специальные планы помощи отдельным странам-реципиентам (по положению на конец 2004 г. действовало 19 таких планов). Кроме того, правительство принимает так называемые «Инициативы в отдельных областях», определяющие план действий на конкретных направлениях ОПР. «Инициативы» охватывают такие области развития, как «здравоохранение», «образование», «окружающая среда», «водоснабжение», «гендерная политика» и «борьба со стихийными бедствиями».
Стратегия ОПР как часть проблематики внешнеэкономического сотрудничества рассматривается в рамках возглавляемого генеральным секретарем кабинета министров Совета по внешнеэкономическому сотрудничеству, в состав которого входят руководители 13 министерств и ведомств. Финансирование программ ОПР проводится отдельной строкой государственного бюджета, принимаемого японским парламентом ежегодно на основе заявок правительства. На рубеже 1990-х – 2000-х годов сумма ассигнований на ОПР варьируется в диапазоне 8–15 млрд.долл. в год.
Бюджетное планирование программ ОПР производится на инкременталистских принципах (т.е. бюджетная заявка на следующий год опирается на результаты предыдущего года и чаще всего предусматривает небольшое увеличение достигнутого уровня финансирования). Уже принятые решения носят долгосрочный характер, а финансирование запущенных программ, как правило, проходит процедуру продления почти автоматически. Отрицательным моментом данного порядка является то, что это крайне затрудняет смещение приоритетов финансирования, в результате чего правительство не может гибко реагировать на изменение потребностей в странах-реципиентах.
Виды официальной помощи развитию
Выделяются следующие виды японской ОПР: 1) финансовые гранты; 2) техническая помощь; 3) низкопроцентные «иеновые кредиты»; 4) взносы в бюджет и участие в работе международных организаций, занимающихся помощью развитию.
В 2004 г. из 8955,5 млн. долл., выделенных на нужды ОПР из государственного бюджета, на двустороннюю помощь было ассигновано около 5917,19 млн. долл. (66,4% от общего объема ОПР), на взносы международным организациям – 2988,36 млн. долл. (33,6%)[3]. Таким образом, программы двусторонней помощи занимают центральное место в общем объеме ОПР. При этом на финансовые гранты в 2004 г. пришлось 33,8% ОПР, на техническую помощь – 48,3%, на «иеновые кредиты» – 17,9%[4] .
Финансовые гранты, т.е. безвозмездная денежная помощь, предоставляются наиболее отсталым и бедным государствам, а также странам, пострадавшим от конфликтов и стихийных бедствий. Традиционно большое место (40–50%) в общем объеме японских финансовых грантов занимали страны Южной и Юго-Восточной Азии. Однако в связи с улучшением экономического положения в азиатских странах и в ответ на критику за «несправедливое» географическое распределение помощи акцент в последнее время был смещен в сторону стран Ближнего и Среднего Востока (в настоящее время более 40% помощи), а также беднейших стран Африки (около 17%).
Основная часть грантов направляется на создание объектов социальной инфраструктуры – строительство и оборудование больниц, систем водоснабжения, школ и т.д. Так, среди «обычных проектов», финансируемых за счет грантов, в 2004 г. около 25% занимали проекты в области здравоохранения и медицины (прежде всего проекты, связанные с профилактикой и лечением СПИДа и малярии), 25% – проекты, касающиеся строительства инфраструктурных объектов в сферах транспорта и связи, 18% – проекты в области образования, 16% – проекты налаживания систем водоснабжения [5].
Операции по оказанию грантовой помощи проводятся непосредственно министерством иностранных дел Японии.
Техническая помощь также предоставляется развивающимся странам на безвозмездной основе. Исполнительным органом правительства по реализации направления технической помощи является Японское агентство международного сотрудничества (Japan International Cooperation Agency, сокр. JICA), которое с 2003 г. работает на правах «особого юридического лица». Как отмечено в Декларации JICA, миссия агентства заключается в том, чтобы «служить перекидным мостом между жителями Японии и развивающихся стран, оказывать этим странам помощь и добиваться создания мирного и благополучного мира»[6]. Президентом JICA является бывший Генеральный комиссар ООН по делам беженцев Огата Садако.
JICA осуществляет техническую помощь с акцентом на построение в развивающихся странах государственных институтов, усиление их организационной базы, развитие человеческих ресурсов. У этой организации 19 дочерних офисов в Японии и более 100 – в зарубежных странах. В них работают около 1300 сотрудников. В год JICA принимает в Японии более 8 тыс. стажеров из развивающихся стран (примерно по 600 специальностям)[7] и, в свою очередь, направляет за рубеж около 1700 технических специалистов.
Особенностью деятельности JICA является опора на волонтеров. У JICA имеется Молодежный корпус зарубежного сотрудничества, объединяющий добровольцев в возрасте 20–39 лет, а также волонтерский корпус для старших возрастов.
«Иеновые кредиты» являются одним из основных видов помощи по линии ОПР. Особенность данного вида помощи заключается в том, что «иеновые кредиты» выделяются на возмездных условиях, что способствует повышению ответственности стран-реципиентов за результаты финансируемых проектов. Субъектом кредитования выступает Японский банк международного сотрудничества (Japanese Bank of International Cooperation – JBIC), также имеющий статус «особого юридического лица».
«Иеновые кредиты» предоставляются развивающимся странам на цели развития на льготных условиях, т. е. по низкой процентной ставке и на длительный срок, для создания объектов экономической и социальной инфраструктуры, на цели экономической стабилизации и структурные реформы.
Различаются так называемые «связанные» и «несвязанные» кредиты. «Связанные кредиты» подразумевают, что страна-реципиент обязана использовать выделенные по линии ОПР средства только при условии закупок японских материалов и привлечения к работам японских фирм-подрядчиков. «Связанные кредиты» активно использовались в 70-е годы, однако с 80-х годов от них стали отказываться, так как они снижали эф-
фективность расходования средств, делали невозможным удешевление стоимости проектов и вели к коррупционной смычке между высшими эшелонами политической элиты страны и бизнес-сообществом. В настоящее время подавляющая часть кредитов (около 90%) является несвязанными, что позволяет странам-реципиентам проводить международные тендеры и находить наиболее экономически эффективные решения для реализации проектов.
В 2000–2004 гг. объем «иеновых кредитов» составлял порядка 700-800 млрд. иен в год. По данным за 2004 г.[8], «иеновые кредиты» предоставлялись 98 странам мира. Причем около 80% из них приходилось на страны Азии.
Ставка по «иеновым кредитам» составляет в среднем менее 1% годовых, срок погашения – более 30 лет с отсрочкой выплат на семь-десять лет[9]. Для беднейших стран годовая кредитная ставка составляла в 2006 г. 0,01%, а в ближайшем будущем может быть отменена совсем. Получателями «иеновых кредитов» по минимальным ставкам могут стать страны с доходом на душу населения менее 750 долл. в год (Камбоджа, Мьянма, Бангладеш, Танзания, Сенегал). В то же время ставка для развивающихся стран с относительно стабильным финансовым положением, среди которых можно назвать Чили, Уругвай и другие страны Латинской Америки, а также ЮАР, как ожидается, будет повышена до 2,7%[10].
Основные направления японской ОПР
В настоящее время ОПР в соответствии с обозначенными Национальной хартией целями проводится Японией по четырем основным направлениям:
1) борьба с бедностью;
2) создание основ для устойчивого развития;
3) помощь в решении глобальных проблем;
4) усилия в направлении строительства прочного мира.
В области борьбы с бедностью усилия Японии концентрируется на следующих направлениях.
Прежде всего, это – становление национальной системы образования. В 2002 г. Япония заявила о намерении выделить на ОПР в сфере образования не менее 250 млрд. иен в течение пяти лет[11]. В том же году она выступила с инициативой BEGIN (Инициатива о базовом образовании), ставящей целью расширение возможностей доступа к образованию, повышение его качества и улучшения управления. В сфере здравоохранения и социального благосостояния Япония активно участвует в ряде крупных проектов, проводимых под эгидой ВОЗ, в таких областях, как борьба со СПИДом, снижение риска инфекционных заболеваний, создание национальных систем медицинской профилактики, обеспечение базового уровня медицинских услуг и т.д.
Особое место в плане борьбы с бедностью занимает задача улучшения качества воды и повышение уровня водоснабжения в отсталых странах. Здесь Япония с 90-х годов является одной из стран-лидеров по объему выделяемых средств. Другое важное направление – помощь развитию аграрного сектора в развивающихся странах. Конкретные меры Японии здесь включают финансовую помощь и техническое содействие (в основном африканским странам) в строительстве ирригационных сооружений и иных инфраструктурных объектов в аграрных районах, во внедрении передовых агротехнологий, в частности в области рисоводства и т.д.
В области создания основ для устойчивого развития помощь направляется, прежде всего, на создание объектов экономической и социальной инфраструктуры, главным образом транспорта и связи. Этот вид помощи предоставляется как на основе двусторонних договоренностей, так и в рамках международных проектов.
К этому же направлению относится помощь в повышении потенциала стран в сфере государственного планирования и системного моделирования. Речь идет о повышении возможностей развивающихся странах проводить рациональную политику в финансово-экономической, внешнеторговой, инвестиционной областях, а также в сфере регионального развития. Для передачи японских ноу-хау активно практикуется командирование специалистов в страны-реципиенты и осуществление там различных консультационных, образовательных и прочих программ в сфере государственного управления.
Сюда же относится помощь в подготовке кадров, которая включает содействие студенческому обмену, налаживание образовательных программ, строительство школьных сооружений, подготовка местных преподавательских кадров. В частности, японское правительство успешно реализовало к 2003 г. специальный план по приему в Японии 100 тыс. студентов развивающихся стран [12].
К этому направлению относится также помощь в развитии информационных технологий. Разработан специальный план развития широкополосных сетей передачи информации в азиатских странах, цель которого заключается в том, чтобы обеспечить к 2010 г. доступ к этому виду услуг большинству населения стран Восточной и Юго-Восточной Азии. Вклад Японии в его реализацию, помимо финансового обеспечения, предполагает предоставление передовых технологий в сфере передачи и обработки информации.
К третьему направлению (помощь в решении глобальных проблем) относятся такие области, как борьба с глобальным потеплением и за снижение выбросов парниковых газов (Япония придает этому направлению особое значение в свете активной позиции страны по вопросам реализации Киотского протокола); уменьшение риска загрязнения окружающей среды и сокращение вредоносных выбросов; борьба с эпидемиями и предотвращение инфекционных заболеваний и т.д. Выделяются также проекты помощи в решении демографических проблем, проблем нехватки продовольствия и энергоресурсов, борьбы с терроризмом, наркотиками и международной организованной преступностью.
В области усилий в направлении строительства прочного мира существенная часть японской ОПР выделяется на целевые международные программы, в частности по ликвидации противопехотных мин, разоружению гражданских лиц, а также по недопущению свободного оборота оружия. Кроме того, целевые виды ОПР направляются отдельным странам, пострадавшим от локальных войн и находящимся в стадии послевоенного восстановления, помощь которым со стороны Токио осуществляется в рамках различных международных программ и в тесной координации с международными организациями. В частности, на Мадридской международной конференции (октябрь 2003 г.), посвященной восстановлению Ирака, Япония заявила о намерении выделить 1,5 млрд. долл. в виде безвозмездных грантов на неотложные нужды в социально-экономической сфере. Кроме того, Япония обещала выделить «иеновые кредиты» на сумму до 3,5 млрд. долл. для реализации среднесрочной программы восстановления, рассчитанной до 2007 г. В ней, помимо перечисленных областей, упор будет сделан на инфраструктурное строительство[13].
Географическое распределение ОПР
Географическое распределение стоимостного объема двусторонней помощи в 2004 г. было следующим: 42,7% приходилось на страны Восточной, Юго-Восточной и Центральной Азии, 17,3% – на Ближний и Средний Восток, 10,9% – на страны Африки, 5,2% – Южной и Центральной Америки, 2,4% – Европы, 0,7% – страны Океании[14]. Таким образом, приоритетным направлением японской ОПР является Азиатский регион (около 60% всего объема ОПР)[15]. Это мотивируется тем, что Япония, будучи сама азиатской страной, тесно привязана к данному региону в политическом и экономическом смысле, а ее безопасность и процветание напрямую зависят от стран Азии.
При этом приоритет в двусторонних программах отдается странам АСЕАН, на которые приходится около 30% объема помощи. В ходе саммита «Япония – АСЕАН» в декабре 2003 г. Япония сделала особый акцент на задаче выравнивания уровней экономического развития среди его отдельных членов. Япония выразила готовность выделить на инфраструктурное развитие бассейна р. Меконг около 1,5 млрд. долл. в течение трех лет. Другое приоритетное направление усилий Японии – помощь в реализации проекта «территории роста Восточного АСЕАН» (Бруней – Индонезия – Малайзия – Филиппины).
Проекты помощи отдельным странам в форме «иеновых кредитов» и программ технического содействия осуществляются в рамках общей концепции комплексного развития инфраструктуры[16]. Так, в Камбодже основу ОПР составляют проекты развития так называемого «коридора роста» между Пномпенем и портом Сиануквилль, предполагающие, в частности, прокладку кабеля оптической связи, который соединит столицу с «территорией роста», а также приоритетное развитие портовой зоны. В Таиланде «иеновые кредиты» используются для строительства нового аэропорта в Бангкоке, во Вьетнаме – для строительства сети национальных автодорог и порта в районе «территории роста» Южного Вьетнама. В Индонезии выделяется проект возведения геотермальной электростанции Улубелу, в Малайзии в связи с ростом населения и обострением проблемы нехватки чистой воды приоритет отдается проектам водоснабжения.
Особое место занимает Китай. Помощь развитию КНР осуществляется на основе Программы экономического сотрудничества, одобренной японским правительством в октябре 2001 г. Основу ОПР составляют проекты в области защиты окружающей среды. В 2004 г. в Китае действовало семь проектов японской помощи развитию по защите окружающей среды, типичными примерами которых является проект по переводу энергоснабжения с угля на природный газ, а также проект озеленения бассейна р. Янцзы, направленный на восстановление лесных экосистем и уменьшение риска природных катастроф[17]. Япония также кредитует в Китае проект по улучшению качества и расширению масштабов высшего образования во Внутренней Монголии. Этот проект направлен на устранение региональных диспропорций развития.
В Южной Азии на переднем плане стоит борьба с бедностью, подразумевающая активное взаимодействие с местными НПО (распределение кредитов на нужды малого предпринимательства, борьба с малярией и т.д.). Из наиболее удачных инфраструктурных проектов последних лет следует отметить программы строительства электростанций и улучшения системы водоснабжения в урбанизированном районе Бангалор и проект улучшения ирригационной системы в Раджастане (Индия), а также проект строительства Кохатского тоннеля в Пакистане, завершенный в 2003 г.
Немалые средства выделяются японским правительством региону стран СНГ, в особенности, Кавказу и среднеазиатским странам. Среди успешных инфраструктурных проектов, осуществленных в последнее время, можно назвать строительство нового энергоблока в Ереване, оптимизацию сети железнодорожных перевозок (создание замкнутой внутренней сети, не завязанной на страны-соседи) в Узбекистане, реконструкцию международного аэропорта Борисполь в Киеве.
Некоторые проблемы японской ОПР
Нельзя сказать, что реализация ОПР проходит абсолютно беспроблемно, а все долгосрочные программы реализуются в полном объеме. Объектами критики являются механизмы бюджетного и организационного планирования ОПР, реализации и оценки ее результатов.
Прежде всего, Японию критикуют за относительно низкий по сравнению с другими странами-членами Комитета помощи развитию объем бюджета ОПР относительно уровня национального дохода. В 2004 г. она занимала по данному показателю 20-е место среди 22-х стран-членов комитета, о чем свидетельствуют приводимые данные.
Таблица 1
Отношение объемов государственных ассигнований на ОПР
и национального дохода в некоторых странах-членах
Комитета помощи развитию (2004 г.) [18]
Страна | Объем ОПР, млрд. долл. | Рост по сравнению с предыдущим годом, % | Доля по отношению к национальному доходу, % |
США | 19,0 | 16,4 | 0,16 |
Япония | 8,9 | -0,2 | 0,19 |
Франция | 8,5 | 16,8 | 0,42 |
Великобритания | 7,8 | 24,7 | 0,36 |
Германия | 7,5 | 10,5 | 0,28 |
Голландия | 4,2 | 6,4 | 0,74 |
Швеция | 2,7 | 12,7 | 0,77 |
Очевидно, что скромный показатель Японии явно недостаточен для страны, претендующей на место постоянного члена Совета Безопасности ООН. Заметим, что для достижения поставленных ООН целей от стран-членов Комитета помощи требуется обеспечить объем ассигнований на нужды ОПР в размере 0,7% от уровня национального дохода. О намерении Японии добиваться в перспективе такого уровня затрат заявил на саммите стран Азии и Африки в Джакарте в апреле 2005 г. премьер-министр Японии Дз. Коидзуми[19].
Другим поводом для обвинений служат относительно низкая доля безвозмездной помощи, более жесткие по сравнению с международными стандартами условия низкопроцентного кредитования, а также большая, чем у других членов ОЭСР, доля «связанных кредитов» в общем кредитном портфеле. Проблемным моментом японской политики в области ОПР является также чрезмерная ориентация на собственные экономические интересы и увязка с деятельностью национального бизнеса. В частности, критики указывают, что подавляющая часть «иеновых кредитов» (около 80%) предназначена странам Восточной и Юго-Восточной Азии, которые являются основным объектом инвестиционной активности японских компаний. Это дает основания обвинять Японию в эгоизме и недостаточности усилий по реализации основной цели ОПР – искоренению бедности.
Именно акцентом на собственные экономические интересы объясняется тот факт, что непропорционально большое место в японской ОПР занимают «коммунистические» страны – Китай и Вьетнам, помощь которым формально противоречит указанным Национальной хартией принципам (отказ от помощи странам, ведущим обширные военные программы и не уделяющим должного внимания демократическим ценностям). Особенно справедливо это в отношении Китая, который занимается активной модернизацией своей армии, продолжает испытания ядерного оружия и рассматривается официальной военной доктриной как потенциальный военный противник Японии.
Реформы и новые тенденции в сфере ОПР
Со второй половины 90-х годов, в условиях затяжной экономической стагнации и нарастающего кризиса государственных финансов Япония стала искать менее затратные и более эффективные пути отстаивания своих интересов за рубежом. В свете проводимой правительством административной реформы, ставящей целью сокращение госаппарата, повышение прозрачности процесса принятия государственных решений и передачу в частные руки несвойственных государству функций и прерогатив, на повестку дня встал вопрос и о пересмотре организационно-структурных, кадровых и бюджетно-финансовых основ деятельности в сфере помощи развитию.
Организационная реформа ОПР предусматривает создание единого координационного центра, который бы обладал широкими полномочиями в вопросах выработки государственной стратегии и основных направлений ОПР. В апреле 2006 г. в качестве подобного органа при кабинете министров был создан Совет по стратегии внешнеэкономического сотрудничества, в который на постоянной основе вошли премьер-министр, генеральный секретарь кабинета министров, министры иностранных дел, финансов, а также экономики, торговли и промышленности. Предполагается, что этот орган будет гибко и оперативно решать вопросы выделения ОПР, заниматься обсуждением программ помощи, выполнять координирующие функции, регулируя характер и содержание ОПР в соответствии с общей внешнеполитической стратегией. Наряду с усилением политического начала в руководстве ОПР рассматриваются проекты создания в рамках правительственной структуры отдельного агентства по вопросам ОПР, которое бы курировало все операции по оказанию помощи развитию.
Параллельно обсуждается вопрос и о реформировании организаций, занимающихся реализацией программ ОПР. В частности, предлагается реорганизовать деятельность Японского банка международного сотрудничества (JBIC), передав вопросы, связанные с использованием «иеновых кредитов», Японскому агентству международного сотрудничества (JICA).
Япония с самого начала XI в. стала проводить последовательный курс на сокращение и оптимизацию структуры бюджета ОПР. В ходе саммита в Глиниглсе летом 2005 г. японский премьер-министр Дз. Коидзуми заявил о намерении довести объем ОПР до уровня не менее 10 млрд. долл. в год. В реальности же пока проявляется тенденция к постоянному урезанию бюджета помощи, который сократился со 1168 млрд. иен в пиковый 1997/98 фин. г. до 759,7 млрд. иен в 2006/07 фин.г.[20]
Все больший упор в японской ОПР делается на программы возмездной помощи, объем которой в 2006/07 фин.г. был расширен впервые за последние пять лет. Что касается «безвозмездной помощи», то в эту категорию с 2006 г. была переведена существенная часть безнадежных кредитов, выданных ранее частными японскими компаниями с использованием схем государственного внешнеторгового и инвестиционного страхования. Среди стран-должников, в отношении которых уже принято или ожидается принятие решения об отказе от долговых требований, выделяются Ирак (7 млрд. долл.) и Нигерия.
Что касается содержания проектов развития, то акцент в процессе их планирования смещается в сторону задачи преодоления бедности. В частности, этому способствовала активизация международных усилий по предотвращению терроризма, питательной средой которого признаются крайне низкие доходы широких масс населения в отсталых странах. Япония активно участвует в реализации программы «Цели развития миллениума» (Millenium Development Goals, MDG) – программы борьбы с бедностью, выдвинутой на сессии Генеральной ассамблеи ООН в 2000 г. (уменьшение числа лиц с доходами менее одного доллара в день, улучшение положения с детской смертностью, повышение уровня обеспеченности начальным образованием и источниками безопасного водоснабжения и т.д.). Все более существенная часть японской ОПР в дальнейшем, как предполагается, будет выделяться наиболее отсталым африканским странам на цели искоренения бедности и решение неотложных задач развития. В частности, премьер-министр Японии Дз. Коидзуми заявил в апреле 2005 г. о намерении Японии удвоить в течение трех ближайших лет объем ОПР, преимущественно в виде грантов, африканским странам[21].
Новой тенденцией последних лет явилось существенное расширение кадровой и субъектной основ ОПР. В процессе реализации программ, как было подчеркнуто в новой редакции Национальной хартии, существенно повышается значение волонтерских организаций, университетов, местных органов власти, делового сообщества, а также профсоюзных организаций. Кроме того, возрастает и значение так называемых «отрядов помощников» (Task force, TF), создаваемых в странах-реципиентах для реализации проектов развития. Этот курс реализуется, в частности, на основе специальной программы партнерства МИД – НПО. МИД распределяет гранты среди НПО, регулярно проводит с НПО совместные консультации, командирует за рубеж представителей неправительственных организаций для решения отдельных задач. В связи с актуализацией задачи оказания экстренной помощи развивающимся странам, пострадавшим от стихийных бедствий, с участием представителей НПО, деловых кругов и правительства была создана специальная координационная структура «Джапан пураттофому». Ее цель заключается в том, чтобы совместными усилиями наладить быструю и беспрепятственную доставку в районы бедствия отрядов спасателей, финансовых средств, материалов, спасательной техники и т.д.[22]
Международное значение японской ОПР
В целом можно заключить, что на протяжении всего послевоенного периода ОПР являлась одним из ключевых компонентов внешнеполитической стратегии Японии, обеспечивая защиту ее экономических и политических интересов. Например, в странах Восточной и Юго-Восточной Азии японская ОПР способствовала формированию такой модели экономического развития, которая позволяла обеспечивать политическую и социальную стабильность во всем регионе.
ОПР позволила Токио существенно укрепить свой авторитет во многих азиатских странах, в значительной степени ослабить восприятие Японии как «страны-агрессора» и сдержать антияпонские настроения в массах, что в свою очередь явилось важным условием для успешной инвестиционной политики японского бизнеса. ОПР дает Токио дополнительные козыри и в соперничестве с Китаем за лидерство в активно формирующихся с начала XXI в. структурах восточноазиатской экономической интеграции.
ОПР приобретает особое значение для Японии и в свете усиления «сырьевого направления» японской дипломатии, происходящего на фоне повышения мировых цен на энергоресурсы. Принятая японским правительством долгосрочная стратегия энергетической политики предполагает, в частности, существенно повысить долю собственных разработок японскими компаниями энергетических месторождений в странах, многие из которых являются реципиентами японской ОПР. Кроме того, перед экономической дипломатией страны ставится задача развития технического сотрудничества с азиатскими странами в области энергосбережения с целью снизить их возрастающие потребности в энергоресурсах, ставшие одной из главных причин повышения мировых цен.
Примечания
[1] Diplomatic Bluebook. 2004, p.204.
[2] В настоящее время действует программа, принятая в феврале 2005 г.
[3] Сэйфу кайхацу эндзё хакусё (Белая книга по официальной помощи развитию) 2005. Токио, (далее ODA хакусё. 2005), с.49.
[4] Там же, с.51.
[5] http://www.apic.or.jp/plaza/oda/qa/20050614-01.html
[6]Данные сайта http://www.jica.go.jp
[7]ODA хакусё. 2005, c.103.
[8] ODA хакусё. 2005, с.121.
[9] ODA Loan Report. 2005. Tokyo, Japan Bank for International Cooperation. 2006, с. 52.
[10] Нихон кэйдзай. 03.05.2006.
[11] ODA хакусё. 2005, с.75.
[12] Там же, с.93.
[13] Там же, с.122.
[14] Там же, с.51.
[15] Diplomatic Bluebook. 2004, p.207.
[16] ODA Loan Report. 2005. Tokyo, Japan Bank for International Cooperation. 2006, с. 11–13.
[17] ODA Loan Report. 2005. Tokyo, Japan Bank for International Cooperation,. 2006, с. 11.
[18] ja.wikipedia.org/wiki/ODA
[19] The Nikkei Weekly. 24.07.2006.
[20] The Nikkei Weekly. 24.07.2006
[21] Ibid.
[22] ODA хакусё. 2005, с. 74.
