Новые грани пенсионной реформы.
НОВЫЕ ГРАНИ ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЫ
Д.В.Стрельцов
Вопрос о реформе системы пенсионного обеспечения в настоящее время стоит в Японии крайне остро. Подходы ведущих партий к решению вопроса о содержании и методах проведения данной реформы оказывают заметное влияние на развитие внутриполитической ситуации в стране.
Актуализация проблемы пенсионной реформы связана в первую очередь с крайне неблагоприятной демографической ситуацией в стране. В Японии в настоящее время наблюдается самый низкий за всю послевоенную историю уровень рождаемости, составляющий в среднем 1,29 ребенка на женщину детородного возраста, что в несколько раз меньше уровня послевоенного бэби-бума1 (например, сразу после войны рождалось в среднем по 4,54 ребенка). Уменьшилось и абсолютное число новорожденных: оно составляет сейчас 1,1 млн. человек в год по сравнению с 2,7 млн. в период бэби-бума. При этом значительно повышается средний возраст матери, рождающей первого ребенка, а также увеличивается число женщин, отказывающихся иметь детей не по причинам медицинского и социального характера. Одновременно продолжается существенное повышение доли средних и старших возрастов в демографической структуре японского общества. Так, если в 1961 г. средний возраст японцев составлял 29 лет, то в 2004 г. – уже 42 года. Еще в 70-е годы Япония вошла в официальный список ООН, регистрирующий так называемые старые общества, где доля лиц старше 65 лет в структуре населения превышает 7%. При этом в начале 90-х годов этот показатель составил уже 12%, в 2003 г. – 19%, а к 2010 г. он, по некоторым оценкам, увеличится до 22,5%, к 2050 г. – 35,7%. С 2007 г. в стране ожидается начало процесса снижения абсолютной численности населения2.
Преобладание старших возрастов в демографической структуре японского общества, означающее уменьшение доли самодеятельного населения, является негативным макроэкономическим фактором, действующим на долгосрочную перспективу. С учетом того обстоятельства, что при производительности примерно равной уровню других развитых стран Запада, демографические показатели Японии являются наихудшими, многие эксперты считают, что действие демографического фактора будет проявляться в виде относительного снижения темпов экономического роста, а также общего ослабления конкурентоспособности японской экономики. Следует учесть, что уменьшение доли занятых в народном хозяйстве не покрывается даже за счет наблюдаемого в последние годы увеличения занятости женщин, в том числе и тех, кто продолжает работать после замужества и рождения детей, а также притока иностранной рабочей силы в связи с либерализацией иммиграционного законодательства. Негативную тенденцию не удается ослабить даже с помощью научно-технического прогресса и связанного с ним повышения производительности труда. По некоторым оценкам, если нынешняя ситуация сохранится, с 2009 г. показатели экономического роста в стране станут отрицательными, а в 2030 г. реальный национальный доход будет на 15% меньше уровня 2000 г3.
На этом фоне ожидается существенное увеличение расходов на выплату пенсий и осуществление социальных и медицинских программ. Так, бюджетные расходы на социальные нужды, как ожидается, вырастут к 2010 г. на 30%. Структура социальных расходов постоянно изменяется в пользу пенсий, которые по общей сумме ассигнований еще в 80-е годы перегнали медицинские расходы. Важным следствием подобной ситуации является исключительно высокий уровень налоговой нагрузки на население, представляющей собой отношение суммы налогов и социальных страховых взносов к общей сумме национального дохода. В настоящее время он составляет 45,1%. Однако с ростом расходов на социальные программы к 2020 г. этот уровень, по некоторым оценкам, может повыситься до 56%4.
Японское руководство оказалось фактически поставленным перед дилеммой: повышение налогов, даже во имя спасения национальной системы социального обеспечения, может вызвать недовольство избирателей и иметь неприятные для нынешней администрации политические последствия, в то время как отказ от жестких фискальных мер чреват финансовым крахом пенсионных фондов. Ясно, однако, что увеличение налогового бремени возможно лишь до определенных пределов, особенно в Японии, где с 50-х годов в обществе господствует убеждение, что низкий уровень налоговых ставок является меньшим злом по отношению к неразвитости социальной инфраструктуры.
На демографические проблемы, связанные с «постарением общества», наложились организационно-финансовые трудности самих пенсионных фондов, в основе которых лежит неэффективное управление, разнобой в принципах пенсионного строительства для различных социальных групп, а также различная степень участия государства в их финансовом наполнении.
Серьезную проблему пенсионной системы представляет отсутствие общенациональных стандартов пенсионной системы, а также разобщенность различных ее звеньев. Сложившаяся в Японии пенсионная система включает в себя три основных элемента. Это – «пенсионная система обществ взаимопомощи» (кЈсай нэнкин), объединяющая преимущественно государственных служащих; «пенсионная система социального благосостояния» (косэй нэнкин), куда входят в основном служащие частных компаний; «национальная пенсионная система» (комумин нэнкин), обслуживающая главным образом лиц свободных процессий и иные контингенты, не охваченные первыми двумя видами пенсионного обслуживания. Для каждого из видов пенсионного страхования характерны свои условия финансового обеспечения, участия рядовых членов системы в ее управлении, а также размеры пенсионных выплат.
Основная часть пенсионных фондов оказалась затронутой теми негативными явлениями в экономике, которые были характерны для периода до 90-х годов. Речь в первую очередь идет о снижении прибыльности ценных бумаг, в которые помещена значительная часть их активов, в условиях общего падения цен на фондовом рынке. И хотя с 2003 г. в экономике страны наблюдаются признаки оживления, пенсионные фонды пока еще не смогли улучшить свое экономическое положение. Кроме того, обращает на себя внимание высокий уровень неплатежей страховых взносов в «национальную пенсионную систему». Например, по данным Управления по социальному страхованию за 2003/04 фин.г., совокупная сумма неплатежей составила 36,6% общего объема предполагаемых доходов системы5. Около 20% участников данной системы, согласно данным газеты «Асахи», не вносят в нее никаких платежей в течение более двух лет. Таким образом, на ухудшение финансового положения пенсионной системы, вызванного увеличением доли лиц пенсионного возраста по отношению к общему числу работающих и, соответственно, уменьшением доходов в виде страховых взносов, накладываются кризисные явления, связанные с неплатежами главным образом со стороны лиц молодых возрастов.
Указанные проблемы пенсионной системы выступают тормозом на пути роста экономики, оказывая негативное воздействие на макроэкономические показатели. Это связано со следующими причинами.
Прежде всего, существенную проблему представляет психологический фактор, а именно неуверенность подавляющего числа японцев в надежности и устойчивости пенсионной системы в долгосрочной перспективе. По данным опросов общественного мнения, японцев беспокоит тенденция бесконтрольного увеличения страховых выплат в пенсионные фонды, а также возможность банкротства этих фондов в связи с их тяжелым финансовым положением. Это побуждает граждан в еще большей степени увеличивать свои сбережения и замедляет рост потребительского спроса, что является нежелательным макроэкономическим фактором, особенно в свете поставленной японским правительством задачи переориентировать источники экономического роста на внутренний спрос.
Важно и то обстоятельство, что неурегулированность проблем пенсионной системы негативно сказывается на системе найма. Известно, что в формировании пенсионных фондов постоянных работников участвуют их работодатели. Неизбежное повышение корпоративных ставок пенсионных отчислений приводит к тому, что компании стремятся к сокращению постоянного найма и к увеличению доли контрактных работников. Это приводит к еще большей напряженности на рынке труда, особенно среди молодых возрастов, росту неуверенности в завтрашнем дне и, как следствие, к увеличению объемов денежных накоплений «на черный день» (по уровню которых Япония занимает первое место в мире), а также к снижению покупательной активности населения.
Наконец, нельзя упускать из виду интернациональный аспект данной проблемы. Известно, что японские пенсионеры находятся в выигрышном положении по сравнению с пенсионерами большинства стран, являющихся ее основными экономическими конкурентами, как западных, так и азиатских. Они получают большую сумму пенсий (цифра отражает уровень покупательной способности, который учитывает более высокий уровень потребительских цен в Японии). Обращает на себя внимание также более ранний возраст выхода на пенсию в Японии – 60 лет (с 2025 г. планируется повысить его до 65 лет).
Таблица
>Усредненные суммы ежемесячных пенсий6
Чтобы обеспечить себе достойные пенсии, японцы вынуждены выплачивать высокие социальные налоги. При этом ставки пенсионных отчислений в Японии значительно выше, чем в других азиатских странах, с которыми она конкурирует зачастую даже более ожесточенно, чем со странами Запада. Многие эксперты опасаются, что дальнейшее повышение этих ставок, связанное с потребностями пенсионной системы, может нанести существенный удар по конкурентоспособности японских предприятий в АТР и таким образом лишить японскую экономику внешних резервов экономического роста.
Основные задачи пенсионной реформы в свете указанных макроэкономических проблем заключаются в том, чтобы обеспечить устойчивые источники финансирования пенсионных фондов на долгосрочную перспективу, ликвидировать разобщенность и многозвенность пенсионной системы, порождающие чувство социальной несправедливости среди тех ее бенефициаров, которые оказались в относительно худшем положении.
В связи с разобщенностью отдельных звеньев пенсионной системы, а также разнобоем в принципах ее построения основным направлением пенсионной реформы является работа по ее консолидации за счет объединения пенсионных фондов и унификации множественных подходов к социальной защите различных социальных слоев. В 1985 г. было проведено объединение нескольких пенсионных систем и введена единая «базовая» пенсия, а также сформулирован ряд общих требований к пенсионеру (25-летний трудовой стаж, 65-летний возраст и т.д.) В то же время участникам различных пенсионных программ благодаря введению так называемой «двухъярусной системы» удалось сохранить свои привилегии: помимо «базовой» им выплачивается дополнительная пенсия, которая соответствует прежним условиям выплаты и гораздо выше «базовой».
Проблема реформирования национальной пенсионной системы продолжает оказывать существенное влияние на внутриполитическую ситуацию в стране. Согласно опросам главным мотивом участия большинства избирателей в выборах в верхнюю палату парламента, состоявшихся в июле 2004 г., являлся интерес к вопросу о содержании пенсионной реформы и методах ее проведения, а их выбор определялся отношением к данному вопросу основных политических сил.
В июне 2004 г. в японском парламенте был принят пакет законов о пенсионной реформе7. Основным принципом новой системы является то, что сумма пенсий должна будет составить 50% заработной платы работника. С этой целью предполагается повысить ставки пенсионных отчислений самих работников, а также их работодателей. Кроме того, поставлена задача довести до 50% долю государственных бюджетных средств в пенсионных фондах (сейчас она составляет 1/3), для чего предполагается осуществить повышение потребительского налога. Законопроект устанавливает жесткие сроки реализации пенсионной реформы – до 2007 г.
Чтобы провести необходимые законы через нижнюю палату парламента, партиям правящего блока – Либерально-демократической партии (ЛДП) и Комэйто – пришлось с помощью насильственных методов преодолевать примененную оппозицией саботирующую тактику «коровьей поступи».
Основные возражения со стороны критиков закона вызвали следующие его моменты. Во-первых, принятое законодательство предусматривает существенное (на 30%) повышение ставок и объема пенсионных взносов. И это при том, что сумма пенсии оказывается ниже, чем по старой системе. Существенно (на 16%) были повышены и корпоративные отчисления в пенсионные фонды, что в условиях нестабильности экономической конъюнктуры оказывается весьма болезненной мерой для большинства компаний. Кроме того, большие сомнения у многих вызвали базовые цифры, на основании которых проводились расчеты ставок пенсионных отчислений. Так, например, расчеты строились на предположении, что уровень рождаемости в обозримом будущем не опустится ниже отметки 1,3 ребенка на одну женщину, в то время как уже через месяц после принятия закона он составил 1,29. При этом администрация представила данный законопроект в парламент как «закон на столетний период». Наконец, принятое законодательство привело к существенному ухудшению положения лиц пожилого возраста (свыше 60 лет). Так, по новой системе верхний возрастной предел для лиц, обязанных платить взносы в Национальный пенсионный фонд, был поднят с 60 до 69 лет. Новшеством явилось и введение в закон нормы, в соответствии с которой японцы должны будут платить взносы и по достижении 70-летнего возраста в случае, если они продолжают работать.
Наиболее крупная партия оппозиции – Демократическая партия Японии (ДПЯ) выступила с альтернативным проектом пенсионной реформы. Проектом предлагается полностью устранить различия между тремя типами пенсионного страхования и ввести некий унифицированный стандарт пенсионной системы. При этом предполагается не повышать действующие ставки пенсионных отчислений, а необходимые дополнительные средства изыскивать за счет повышения потребительского налога. В частности, речь идет о введении целевого 3%-ного потребительского налога на нужды пенсионного обеспечения. Кроме того, проектом предполагается гарантирование всем гражданам страны минимального уровня «социальной пенсии» вне зависимости от их доходов.
В целом избиратели с большим сочувствием относятся к проекту ДПЯ, о чем свидетельствуют итоги выборов в верхнюю палату, на которых ей удалось получить большее число депутатских мандатов, чем ЛДП. Согласно итогам опросов общественного мнения, среди тех, кто считает пенсионную реформу «наиболее важным» вопросом на выборах, свои голоса за правящую партию отдали 34% респондентов, в то время как за ДПЯ – 45%.
В то же время критики говорят о том, что проект ДПЯ не позволит решить многие принципиальные вопросы. Важнейшая проблема заключается в отсутствии возможности произвести унификацию пенсионных выплат из-за трудностей в объединении различных фондов. Так, остается непонятным, каким образом можно интегрировать в новую систему огромные индивидуальные фонды госслужащих, накопленные в рамках кЈдзай нэнкин («пенсионной системы обществ взаимопомощи») на общую сумму 2 трлн. иен. Следует отметить, что задача объединения систем пенсионного обеспечения служащих частных компаний и государственных служащих ставилась кабинетом министров еще в 1995 г., однако выполнить ее не удалось из-за различий в принципах строительства пенсионных фондов.
В то же время в условиях обострившегося кризиса невыплат в «национальную пенсионную систему» ее объединение с другими системами неизбежно приведет к взаимному перетеканию средств между фондами для покрытия текущего дефицита. В этой связи многие считают несправедливым, что пенсионеры, подписавшиеся на «пенсионную систему социального благосостояния», должны будут фактически оплачивать пенсии пользователей «национальной пенсионной системы» только по той причине, что финансовое положение их пенсионного фонда до объединения было относительно более благополучным.
Определенные сомнения вызывает у многих также целесообразность введения системы гарантированной «социальной пенсии», которую предполагается выплачивать за счет потребительского налога (т.е. за счет бюджетных средств). Такая система предполагает параллельное существование двух взаимоисключающих принципов пенсионного строительства – принцип наполнения фондов за счет всего общества («социальная пенсия») и принцип индивидуального трудового накопления (накопительные виды пенсий). Специалисты указывают, что в случае возникновения альтернативы у многих граждан, особенно представителей «свободных профессий», возникнет соблазн специально занижать свою налогооблагаемую базу, чтобы претендовать в дальнейшем на «социальную пенсию».
В любом случае проект ДПЯ подвергли критике как сырой и недоработанный, лишенный принципиального видения принципов строительства пенсионной системы будущего. В августе 2004 г. он был внесен на рассмотрение парламента, но отвергнут голосами правящей коалиции. В то же время на фоне прогнозируемой экспертами перспективы смены администрации и прихода ДПЯ к власти ее позиция по данному вопросу заслуживает внимательного изучения. С учетом первостепенной важности и актуальности вопроса о пенсионной реформе в настоящее время принято решение о создании межпартийной рабочей группы из представителей правящей коалиции ЛДП– Комэйто и оппозиционной ДПЯ для поиска новых путей реформирования национальной пенсионной системы и внесения соответствующих поправок в действующее законодательство.
>Примечания
1
2
3
4
5
6
7
8
The Daily Yomiuri. 28. 07. 2004.Подробнее см.: Асахи симбун. 04. 07. 2004.Чтобы учесть уровень покупательной способности, пенсии рассчитаны по следующим валютным курсам: 1 шведская крона = 13,19 иен, 1 фунт стерлингов = 259,94 иен, 1 долл. = 170 иен. – См.: The Nikkei Weekly. 09. 08. 2004.Там же, 29. 07. 2005.Там же, 10. 08. 2004.Нихон кэйдзай симбун. 03. 08. 2004.Асахи симбун. 01. 06. 2005.The Daily Yomiuri. 06. 07. 2004.
