ДЕСЯТЬ ЛЕТ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В ЯПОНИИ: ИТОГИ И ПРОБЛЕМЫ
А.И. Сенаторов
В течение более чем десяти лет в Японии осуществляются крупные структурные преобразования, затрагивающие политическую систему, правительственную структуру, бюджетную политику, финансовые учреждения, экономическую структуру, социальное обеспечение, образование, судебную систему.
Центральное место среди структурных преобразований занимает административная реформа. Практическая работа по реформированию в сфере государственного управления была начата еще при правлении коалиционного кабинета М. Хосокава. Она постепенно расширялась при последующих коалиционных правительствах. С апреля 2001 г. процесс реформирования осуществляется под руководством премьер-министра Д. Коидзуми, провозгласившего главной задачей своего кабинета решительное, без каких-либо «святых мест», проведение структурных реформ. Прежде всего, это касается передачи от государства в частный сектор, а от центрального правительства на места тех полномочий и функций в социально-экономической сфере, которые могут эффективно исполнять частный сектор и местные органы власти.
С тем, чтобы не допустить отставания Японии от других передовых стран в процессе глобализации, Д. Коидзуми настаивает на ускорении проведения начатых его предшественниками реформ.
Что же конкретно сделано и какие проблемы остаются пока нерешенными на основных направлениях административной реформы. Это – такие направления, как масштабное дерегулирование; децентрализация (точнее, некоторое расширение прав и функций местного самоуправления и ослабление его финансовой зависимости от центра); реорганизация предприятий общественного сектора, включая их приватизацию; а также реорганизация правительственной структуры, связанная с реализацией названых выше направлений.
Дерегулирование.
Начиная с 1994 г. главным направлением в программе административной реформы стало «смягчение регулирования». Формы и методы работы в этой сфере постоянно совершенствовались.
В соответствии с первым перспективным планом на 1995–1998 гг. было отменено или ослаблено регулирование по 3,5 тыс. позиций, в том числе по 2,9 тыс. – путем внесения поправок в различные законы1. В трехлетнем плане на 1998–2000 гг. рамки дерегулирования еще более расширились. Причем особое внимание было обращено на создание условий для открытия новых производств и предприятий путем снятия ограничений на участие в перспективном информационно-коммуникационном бизнесе. В экономической сфере дерегулирование осуществлялось на основе «принципа свободы», в социальной – на основе «принципа минимально необходимого регулирования». Особое значение в этом процессе придавалось «содействию справедливой и свободной конкуренции».
В начале 2001 г. руководители Федерации экономических организаций (Кэйданрэн) отметили, что элементы регулирования, мешавшие частному предпринимательству, уже во многом устранены, и предложили правительству продолжить дерегулирование, распространив его на социальную сферу, чтобы и в ней создать конкурентную обстановку.
В марте 2001 г. был утвержден очередной трехлетний план, названный «планом реформы регулирования». Его особенность состояла в том, что помимо пересмотра различных регламентаций в нем намечались и другие важные меры. Они были направлены на обеспечение социальной стабильности; эффективности социального регулирования; рационализацию и повышение эффективности в общественном секторе; усиление ответственности частных предприятий;; активизацию конкурентной политики для более эффективного проявления функционирования рынка; установление новых правил, отвечающих условиям перехода от управления по типу «превентивного регулирования» к управлению по типу «последующего контроля»2.
С целью содействия реализации этого плана при канцелярии кабинета министров был учрежден Совет по комплексной реформе регулирования в составе 15 гражданских лиц во главе с крупным бизнесменом і. Мияути. Около половины сотрудников, обслуживающих работу совета, также привлечены из частных структур. Основная задача совета – подготовка рекомендаций для правительства. Эту работу он вел в тесном сотрудничестве с правительственным штабом продвижения реформы регулирования.
В течение десяти лет были приняты решения по более чем 5 тыс. актам смягчения регулирования3. В результате, по мнению і. Мияути, в стране «была создана подлинно свободная экономика», и теперь Япония находится на уровне многих европейских стран, хотя все еще значительно отстает от США и Великобритании4.
В марте 2004 г. кабинет Д. Коидзуми принял еще один план, названный «Планом продвижения реформы регулирования и раскрытия возможностей для частного предпринимательства». В нем основное внимание уделяется созданию условий для развития частного предпринимательства и конкуренции в социальной сфере – здравоохранении, образовании, прочих социальных секторах, а также в сельском хозяйстве. Новым моментом стало принятие Закона об особых зонах структурных реформ. Его цель – открыть возможности для экспериментального смягчения или отмены регламентаций по отдельным позициям и на ограниченных территориях, если это невозможно осуществить в масштабах всей страны. Правительство принимает заявки с мест, рассматривает их и в случае признания целесообразности определяет условия их удовлетворения. Затем специальная комиссия изучает результативность местной инициативы и принимает решение о ее развитии или отмене. Кроме того, она может рекомендовать распространить инициативу по всей стране. За последние два года образовано 475 «особых зон структурных реформ». При этом опыт 26 из них признан возможным для использования в масштабах всей страны5. Японское правительство и лично Д. Коидзуми активно пропагандируют применение Закона об особых зонах структурных реформ как эффективного метода стимулирования предпринимательства и оживления экономики на местах.
Таким образом, в целях дерегулирования проведена масштабная работа по пересмотру, отмене или ослаблению государственных регламентаций, ставящих под контроль предпринимательскую деятельность. В экономической сфере эта работа близится к завершению, изучаются возможности и делаются первые шаги для активизации участия частного капитала в развитии социальной сферы. В Японии пройден путь от «смягчения регулирования» к признанию необходимости перехода к комплексной «реформе регулирования». Речь идет не об отмене или ослаблении отдельных регламентаций. Имеется в виду комплексное рассмотрение возникающих проблем, включая определение и принятие страховочных мер, предупреждающих или нейтрализующих негативные последствия дерегулирования, разработку новых правил, поиск и внедрение способов разрешения конфликтов между субъектами гражданского общества, которые бы компенсировали уход государства от вмешательства в их дела.
Децентрализация.
В 1993 г. парламент, отвечая на усилившиеся требования с мест о предоставлении большей самостоятельности, обязал правительство приступить к децентрализации. В 1994 г. правительство определило основные направления реформы местного самоуправления, а в 1995 г. по его представлению парламент принял рамочный закон, установивший параметры децентрализации и сроки ее осуществления (пять лет).
В 1999 г. парламент утвердил разработанный правительством пакет поправок и дополнений (около 500) к законам, относящимся к сфере местного самоуправления. Новые законодательные акты, введенные в действие с 2000 г., определили следующие изменения.
1. Уточнено распределение ролей между государством и ОМС. На последние возложено самостоятельное и комплексное управление на подконтрольной им территории в целях повышения благосостояния жителей. Решение дел по вопросам, касающимся их непосредственно, государство по возможности передает ОМС.
2. Отменен прежний порядок исполнения на местах множества дел по поручению государственных учреждений (в префектурах – до 80% всей работы, в муниципиях – до 40%). Дела местного самоуправления разделены на собственные дела ОМС и дела, доверенные им государством по закону, при этом радикально сокращен перечень данных дел.
3. Пересмотрены принципы и определены конкретные виды государственного вмешательства.
4. Учрежден Комитет урегулирования споров в отношениях между государством и органами местного самоуправления.
5. Приняты конкретные положения о передаче прав от государства к префектурам и от префектур к муниципиям.
6. Смягчены правила и нормы, регулирующие структуру и кадровый состав ОМС.
Законодательные акты, расширившие права ОМС и, напротив, ограничившие или ослабившие административное вмешательство правительственных учреждений в их деятельность, создали достаточные и в принципе удовлетворяющие заинтересованные стороны юридические основания для самостоятельности местного самоуправления в отведенных ему функциях и установления партнерских отношений с государством.
Вместе с тем решение актуальной задачи обеспечения финансовой самостоятельности ОМС было отложено. Притом, что соотношение государственных и местных налогов составляет 6:4, в то время как соотношение расходов соответственно – 4:6. Государство выделяет местным органам значительные денежные средства, с одной стороны, в форме различных дотаций, назначение которых определяется и контролируется центром, а с другой – в форме так называемого передаваемого налога, т.е. установленной законом части некоторых государственных налогов, которая распределяется центром по конкретным ОМС, для того чтобы обеспечить минимальный уровень административных услуг для граждан.
Органы местного самоуправления, особенно в промышленно развитых районах, кровно заинтересованы в том, чтобы иметь достаточные собственные источники финансирования. В то же время население сельских районов, наоборот, обеспокоено перспективой сокращения участия государства в делах регионального развития, его поддержки экономически слабых ОМС. Встретившись на местах с резким сопротивлением курсу на сокращение государственных дотаций, правительство Д. Коидзуми выдвинуло концепцию «реформы в пакете по трем направлениям». Речь идет об одновременном осуществлении: 1) сокращения государственных дотаций на образование, социальное обеспечение, местные общественные предприятия и т.п.; 2) передачи на места собственных налоговых источников финансирования; 3) реформы существующего передаваемого налога, включая рационализацию и повышение транспарентности в определении его размеров и механизма распределения.
В конце 2004 г. общие контуры «реформы в пакете по трем направлениям» были согласованы между правительством и правящими партиями и, видимо, станут объектом дискуссий в парламенте.
Проблема пересмотра существующей системы финансирования местного самоуправления, усугубленная общим дефицитом государственных и местных финансов, побудила правительство выдвинуть задачу укрупнения городов, поселков и деревень путем их слияния. По расчетам, с увеличением численности населения в муниципии себестоимость административных услуг снижается; от укрупнения ожидаются и многие другие выгоды. Намечено масштабное сокращение числа первичных единиц местного самоуправления – с более 3200 (на 2001 г.) до 1000, т.е. в 3 раза.
Слияние городов, поселков и деревень осуществляется по волеизъявлению местных жителей. Роль правительства состоит в том, чтобы создать для этого благоприятные условия. Принят ряд законов, направленных на поощрение слияний, включая предоставление займов на последующее городское переустройство, временное сохранение государственных дотаций по прежним нормам и т.п. Хотя в большинстве муниципий созданы общественные органы, призванные инициировать слияние, на практике процесс укрупнения продвигается весьма медленно.
Активно обсуждается также возможность в более отдаленной перспективе укрупнить и расширить полномочия высшего звена самоуправления, сформировать вместо существующих 47 префектур семь-девять «провинций», соответствующих исторически существующим в стране крупным экономическим районам.
Реорганизация предприятий общественного сектора
Принципы реорганизации общественных предприятий были разработаны еще в 1993 г. Это – ликвидация тех организаций, значение которых исчерпано; приватизация тех организаций, функции которых могут успешно выполнять частные предприятия; ограничение государственного вмешательства; рационализация форм организации и методов деятельности. До 2001 г. реорганизация общественных предприятий на практике шла очень медленно, их сокращение достигалось преимущественно путем слияния и рационализации, а не ликвидации или приватизации.
Ускорение продвижения реформы на этом направлении было намечено «Планом упорядочения и рационализации особых и санкционированных юридических лиц», принятым правительством Коидзуми в декабре 2001 г. Исходя из концепции наиболее полного освобождения государства от функций, которые может эффективно исполнять частный сектор, упор делался на приватизацию. К первоочередным объектам приватизации были отнесены общественные корпорации в сфере инфраструктуры (строительство и эксплуатация скоростных автомобильных дорог, международных аэропортов и т.п.). Вместе с тем приватизация не является единственным способом реорганизации общественных предприятий. Из 163 особых и санкционированных юридических лиц, подведомственных министерствам, запланировано ликвидировать – 17, приватизировать – 45, преобразовать в самостоятельные административные юридические лица (новый вид общественных предприятий, имеющий большую, чем особые юридические лица, самостоятельность) – 36, перевести на режим обычных юридических лиц – 50. Кроме того, пять предприятий предлагается сохранить в прежнем положении и продолжить изучение целесообразности приватизации еще восьми6. К числу объектов, приватизация которых пока отложена, но продолжает изучаться, относится группа общественных кредитно-финансовых учреждений: Банк международного сотрудничества, Японский банк политических инвестиций, Корпорации финансирования жилищного строительства, Корпорация финансирования народа, малого и среднего бизнеса и др.
При реализации плана приватизации правительство встретилось с большими трудностями, особенно при разработке законопроектов, касающихся судьбы четырех дорожных корпораций. Законы, определившие их приватизацию, приняты в парламенте голосами одних правящих партий в июне 2004 г.
Еще большее сопротивление, в том числе внутри правящей ЛДП, вызывает настойчиво проводимый Д. Коидзуми план приватизации государственной Японской почтовой корпорации. Кроме того, что она исполняет функции почтовой связи, корпорация традиционно является крупнейшим в стране и наиболее безопасным и удобным для населения финансовым учреждением, принимающим денежные сбережения и осуществляющим простое страхование жизни. В конце 2004 г. правительство, не получив полного одобрения со стороны правящих партий, опубликовало принципиальный курс приватизации Японской почтовой корпорации. В соответствии с ним намечено начать приватизацию в 2007 г., а завершить в 2017 г., сохранив за государством 1/3 акций. Премьер-министр объявил, что, прежде всего, необходимо добиваться законодательного оформления этого курса в 2005 г. Правительство пошло на значительные уступки депутатам от Либерально-демократической партии (ЛДП), которые требовали, в частности, не допускать сокращения объема, качества и удобства всех видов нынешних почтовых услуг для населения. Поэтому оно смогло разработать необходимые законопроекты по приватизации почты только в апреле 2005 г. На очереди их трудное прохождение через парламент.
Таким образом, реорганизация общественных предприятий оказалась самым сложным звеном административной реформы. В конечном счете при всех недостатках разных форм и видов общественного предпринимательства она была признана необходимой и в условиях рыночно ориентированной экономики. Реформирование общественных предприятий предполагает сокращение сферы их применения, гибкое использование их многообразных форм, создание условий, необходимых для повышения самостоятельности, транспарентности и ответственности тех предприятий, функции которых государство не может поручить частному сектору. Решения же о приватизации принимаются крайне осмотрительно, после обстоятельного изучения возможных последствий, и на основе консенсуса, достигаемого, по меньшей мере, в правительстве и правящих партиях.
Реорганизация правительственной структуры
Основными элементами правительственной реформы стали:
- усиление политического (противопоставляемого «бюрократическому») руководства путем повышения личной роли премьер-министра в принятии важнейших решений, расширения стратегических и координирующих функций кабинета министров;
- переход от организационной структуры, представленной канцелярией премьер-министра и 22 министерствами и управлениями (имеются в виду управления, возглавляемые министрами), к новой, усеченной структуре в составе канцелярии кабинета министров и 12 министерств и управлений;
- повышение ответственности каждого из административных органов, сокращение и рационализация всего правительственного аппарата.
Повышению личной роли премьер-министра способствуют закрепление за ним права самостоятельно предлагать кабинету «принципиальный курс по важным политическим делам» и формирование структуры, призванной оказывать ему помощь в планировании и разработке таких решений.
Повысилось значение секретариата кабинета как органа, помогающего премьер-министру в его делах. Главные сотрудники секретариата должны отбираться и назначаться премьером лично из числа «выдающихся лиц», в том числе не являющихся государственными служащими.
Допустимое число членов правительства (кабинета) сокращено с 20 до 17. Некоторых из них премьер-министр может назначать министрами по особым поручениям, ответственными за планирование и координацию совместных мероприятий разных административных органов по актуальным направлениям деятельности правительства.
Кроме того, усилить руководящую роль кабинета и премьер-министра должна крупная реорганизация громоздкой канцелярии премьер-министра, к которой, помимо ее внутренних подразделений, на правах «внешних органов» относились семь управлений и три комитета. Новый административный орган, именуемый канцелярией кабинета министров, становится центром разработки и проведения в жизнь комплексной стратегии правительства.
Важной новацией явилось учреждение в составе канцелярии кабинета четырех высших совещательных органов, призванных разрабатывать для правительства рекомендации по важным направлениям его деятельности. В их состав, помимо соответствующих министров, включены ученые, бизнесмены, специалисты-практики. К таким органам относятся Консультативный совет по экономической и финансовой политике, Совет по комплексной научно-технической политике, Центральный совет по борьбе со стихийными бедствиями, Совет по равноправию мужчин и женщин. Первые три совета формируются во главе с премьер-министром.
Резко сокращен состав внешних органов, входящих в канцелярию кабинета и, следовательно, подведомственных непосредственно премьер-министру. Помимо управления императорского двора к канцелярии кабинета относятся управление национальной обороны, государственный комитет общественной безопасности с подведомственным ему главным полицейским управлением, а также новое управление по делам кредитно-финансовых учреждений. Таким образом, теперь канцелярия кабинета освободилась от значительного объема функций, и премьер-министр может сосредоточиться на наиболее важных государственных делах.
Еще одним нововведением, направленным на усиление политического руководства, является расширение участия политиков, т.е. депутатов парламента, в руководстве административными органами. Из числа парламентариев (от одного до трех) правящих партий, помимо министров, назначаются заместители министров, а также политические советники. Это ведет к ослаблению влияния неофициального института – совещания административных заместителей министров (т.е. высших карьерных чиновников, специалистов). Без одобрения этого совещания до недавнего времени на заседание кабинета министров не выносился практически ни один вопрос.
Крупным преобразованиям подверглись министерства. Они были укрупнены, как за счет слияния, так и в результате передачи им функций упраздненных управлений, относившихся ранее к канцелярии премьер-министра. По новой структуре в правительстве 10 министерств (было 12): общих дел, юстиции, иностранных дел, финансов, просвещения и науки, благосостояния и труда, сельского, лесного и рыбного хозяйства, экономики и промышленности, государственной территории и транспорта, по делам окружающей среды.
Вновь образовано министерство общих дел, исполняющее функции упраздненных управления общих дел и координации, министерства по делам местного самоуправления и министерства связи. Его внешним органом стал комитет по справедливым и честным сделкам (антимонопольный орган, относившийся к канцелярии премьер-министра).
Министерство финансов несколько утратило доминирующую роль среди правительственных ведомств, поскольку общие контуры государственного бюджета определяются теперь совместно с консультативным советом по экономической и финансовой политике, а функции банковского надзора переданы или разделены с управлением по делам кредитно-финансовых учреждений.
К первоочередной задаче министерства экономики и промышленности, преобразованного из министерства внешней торговли и промышленности, отнесено «продвижение структурной реформы экономики и промышленности».
Некоторые ведомства объединены с целью осуществления комплексного подхода в решении сходных задач. Министерство благосостояния и труда образовано вместо министерства здравоохранения и социального обеспечения и министерства труда. Министерство просвещения и управление по науке и технике объединены в министерство просвещения и науки. Министерству государственной территории и транспорта переданы функции управления национальных земель, управления развития Хоккайдо, министерства транспорта и министерства строительства. Министерство по делам окружающей среды образовано путем повышения статуса одноименного управления.
Перспективной новацией признается введение системы оценки административной деятельности, осуществляемой как на стадии, предшествующей принятию решений, так и на последующей стадии, призванной выявить результативность осуществляемой политики и своевременно ее скорректировать. Для такой работы в ведомствах формируются специальные подразделения, а третейский орган, образованный при министерстве общих дел, должен способствовать комплексности и объективности оценок.
В министерствах и управлениях сокращено число внутренних подразделений, более четко разграничены функции планирования и подготовки политических решений и функции их исполнения. Упразднена часть различного рода комиссий и других совещательных органов. Закрыты многие подведомственные министерствам исследовательские, опытные, учебные и прочие учреждения. Тем, которые продолжили работу, придан статус «самостоятельных административных юридических лиц», открывающий для этих учреждений возможности автономного и гибкого управления, но не избавляющий их от ответственности перед министерствами и общественностью за результаты работы. Такой же статус получили государственные университеты, другие учебные заведения и больницы государственного сектора.
В процессе осуществления правительственной реформы постоянно подчеркивается необходимость повышения транспарентности и качества административного обслуживания населения. Принят Закон об открытости информации, обязывающий административные органы по требованию граждан предоставлять информацию, находящуюся в их распоряжении. Большие надежды на упрощение и ускорение оказываемых населению услуг возлагаются на осуществление программы «электронного правительства».
Условием эффективности работы реорганизованного правительственного механизма считается реформа кадровой системы государственной службы. Ее план разрабатывался в последние годы и, возможно, он получит законодательное оформление в 2005 г. В целом цель преобразований на этом направлении – сделать государственное управление «комплексным и стратегическим», «мобильным», «простым» и эффективным, отвечающим условиям XXI в.
Административная реформа в Японии, осуществляемая более десяти лет, еще не завершена. Чтобы ее ускорить, правительство активно пропагандирует первые реальные достижения реформы, на конкретных примерах показывая выгоды, которые получает население (в первую очередь от отмены или ослабления регламентаций в сфере экономики).
Осторожность и осмотрительность в осуществлении реформы, поиск компромиссных, не допускающих радикализма решений свидетельствуют об осознании важности сохранения политической стабильности. Характерные черты японского реформирования – целеустремленность, демократичность, широкое освещение в средствах массовой информации, многоуровневая подготовка планов реформ и их юридическое оформление, формирование на каждом из направлений реформы надведомственных органов, отвечающих за продвижение намеченных планов и наделенных необходимыми полномочиями. Представляется, что японский опыт в этой сфере может оказаться весьма полезным для современной России.
Примечания
начата после того, как были определены все другие направления административной реформы и сделаны первые шаги по ее реализации. В 1996 г. по указанию премьер-министра Р. Хасимото была разработана концепция сокращения наполовину числа министерств и управлений и других преобразований с целью «преодоления недостатков вертикального и раздробленного ведомственного управления». Дальнейшее развитие она получила в Основном законе о реформе центральных министерств и управлений (1998 г.), определившем принципы и общие контуры реформы. Ряд законов, принятых в 1999 г., конкретизировал содержание реформы, в частности, определил обязанности, полномочия и структуру каждого из звеньев реорганизуемого правительственного аппарата. В течение почти двух лет готовились дополнительные законы и правительственные указы, а также кадровые решения. С января 2001 г. правительство смогло одновременно приступить к работе в рамках новой структуры и по обновленным правилам.. Под общественными предприятиями в Японии имеются в виду организации, которые в разной степени сочетают общественный и предпринимательский характер деятельности. В жизни страны традиционно важное место занимают общественные предприятия в форме особых или санкционированных юридических лиц, которые учреждаются с участием государственного капитала и подведомствены министерствам. Они были, а некоторые из них остаются и сейчас, необходимым инструментом в решении многих задач, труднодостижимых силами одних частных или правительственных учреждений. Вместе с тем в течение многих лет общественные предприятия подвергаются резкой критике за расточительность и неэффективность.В Японии местное самоуправление представлено двумя уровнями – префектурами и муниципиями (городами, поселками, деревнями). Демократический порядок их формирования (население избирает глав администраций и местные собрания) длительное время сосуществует со значительным государственным вмешательством в местные дела и финансовой зависимостью органов местного самоуправления (ОМС) от центра.О необходимости масштабного дерегулирования в Японии говорили уже давно, тем более что этого требовали зарубежные государства, особенно США, настойчиво добивавшиеся большей свободы на японском рынке. Японии предстояло изучить целесообразность пересмотра более 10 тыс. разного рода регламентаций, установленных законами и правительственными указами или основанных на них.
1
2
3
4
5
6
Нихон кэйдзай симбун. 03. 01. 2002.Нихон кэйдзай симбун. 22. 01. 2005.Там же, с. 15.Кабинэтто. 15.09.2004, № 59, с. 11.Токи-но угоки. 2001. № 6, с. 92–98.Нихон кэйдзай симбун. 02. 04. 1999.
