Формы, методы, процедуры правового обеспечения государственно-административного управления Японии.
ФОРМЫ, МЕТОДЫ, ПРОЦЕДУРЫ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННО-АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ ЯПОНИИ
Н.В.Анисимцев
Деятельность исполнительной власти, государственно-административного управления (ГАУ) носит многогранный характер и нуждается в различных формах обеспечения - правовом, финансовом, информационном. В этой деятельности исполнительная власть выступает не только как объект политического управления со стороны законодательной власти, но и как активный субъект правового обеспечения. В последние десятилетия в России подзаконная нормоустановительная деятельность органов исполнительной власти неоднократно подвергалась критике, поэтому опыт Японии в этой сфере заслуживает самого пристального внимания.
Правовое обеспечение ГАУ является важнейшим звеном управленческого процесса. К нему относятся и нормоустановительная, и регулирующая деятельность исполнительной власти, методы и процедуры правоприменительной деятельности.
Правовая система Японии в целом принадлежит к «континентальной системе»: базовые нормы организации и функционирования исполнительной власти страны определяются на основе конституции 1947 г. и принимаемых парламентом законов. В Японии определенное значение имеют и судебные прецеденты, особенно при определении методов и процедур ГАУ.
Судя по данным Ц.Инако, в Японии примерно 2/3 общего числа законов посвящены регулированию административной сферы1.
В современных условиях административно-управленческая деятельность характеризуется постоянным расширением сфер компетенции, растущей специализацией по видам деятельности, сферам, регионам. Правовые акты парламента - законы не могут, не успевают учесть и, тем более, предрешить многие управленческие проблемы и решения. Поэтому в Японии широко развито так называемое>административное нормоустановление (гЈсэй-риппо),>представляющее собой делегированное законотворчество, или подзаконное нормотворчество.
Статья 73 конституции Японии допускает помимо законов, издаваемых парламентом, «издание правительственных указов в целях проведения в жизнь положений настоящей конституции и законов».
Виднейший японский ученый Сионо Хироси2 предлагает следующую классификацию форм административно-правового регулирования процесса ГАУ: административное нормоустановление, административные акты, административные договоры, административные планы, административное руководство.
В порядке административного нормоустановления органы исполнительной власти могут издавать нормоустановительные предписания (НП) и административные правила.
Нормоустановительные предписания определяют отношения между субъектом административной власти и гражданским обществом, могут вносить самостоятельное содержание в права и обязанности граждан (помимо установленного законом), а также быть объектом рассмотрения и обжалования в суде. НП основываются непосредственно на законе. По содержанию - это регулирующие положения общего назначения, подлежащие в дальнейшем конкретизации.
Существуют различные виды классификации НП.По отношению к закону выделяются порученные и исполнительные предписания.
Порученные предписания имеют материально-правовое содержание, касающееся прав и обязанностей граждан. Они призваны дополнять и конкретизировать содержание законов. Например, во исполнение закона о предотвращении загрязнения атмосферы издан указ канцелярии, устанавливающий предельно допустимые нормы выбросов в атмосферу. Поскольку такие предписания касаются непосредственно прав и обязанностей граждан, они обязательно, как и законы, должны публиковаться.
По форме порученные предписания обычно являются указами (правительственными, канцелярии кабинета, министерскими), а иногда извещениями.
Исполнительные предписания также относятся к типу НП, но по содержанию они не дополняют или уточняют материально-правовое содержание закона, а характеризуют процедуру исполнения закона.
Административные правила существенно отличаются от нормоустановительных предписаний. Они не затрагивают непосредственно прав и обязанностей частных лиц, а предназначены регулировать внутренние нормы организации и функционирования административных субъектов. Они не имеют характера закона и потому могут издаваться административными субъектами относительно свободно. Споры, связанные с «административными правилами», обычно не подлежат судебному разбирательству.
Административными правилами охватываются вопросы регулирования деятельности любых административных органов и должностных лиц. По форме административные правила - это инструкции, циркуляры, программы.
Административное правоприменительное действие, которое вызывает определенный эффект в данном конкретном случае, называется административным актом. Последний является реализацией власти административного субъекта, имеет конкретный, индивидуальный характер и предназначен для внесения изменении в права и обязанности сторон в процессе ГАУ.
Огава Масатоси приводит следующие виды административных актов: запрещение, разрешение, освобождение (от налога и т.п.), предоставление привилегии, санкция, подтверждение, нотариальное засвидетельствование, уведомление, принятие на рассмотрение и др.3
Административный акт, будучи, с одной стороны, конкретизацией норм закона и подзаконных административных предписаний и правил, с другой стороны, всегда предполагает возможность некоторой самостоятельности исполнителя. Поэтому административный акт характеризуется той или иной степенью дискретности.
В современной Японии, как известно, предпринимаются меры по сокращению масштабов государственного регулирования (лицензирования и пр.), поэтому сужается и сфера применения административных актов.
Как и в других странах мира, в Японии в процессе управления все более широкое применение приобретают административные договоры. Такой договор представляет собой форму административного действия, соглашение двух и более правовых субъектов, основанное на нормах права. Это могут быть соглашения административных субъектов между собой, а также административного субъекта с гражданскими субъектами. Но всегда одной из сторон административного договора является субъект публичного права.
Административная инстанция, как правило, устанавливает, изменяет и прекращает свои отношения прав и обязанностей с частными лицами в одностороннем, властном порядке. Однако в послевоенный период получили распространение нормы и практика достижения административных целей на основе не одностороннего, властного подхода, а на основе добровольных соглашений, заключаемых как с субъектами гражданского права, так и между субъектами публичной власти.
Например, если для строительства дороги, дамбы, парка требуется земля, то власти приобретают землю не путем принудительного отчуждения, а покупают ее в соответствии с нормами гражданского права.
Административные договоры применяются в различных сферах административного управления. Они широко распространены в сфере так называемого «подготовительного администрирования», под которым имеются в виду, например, приобретение земель и материальных ценностей для административной деятельности, управление государственным и муниципальным имуществом и т. д.
Теория административных договоров в Японии считается слабо разработанной, тем не менее, число административных соглашений в практике ГАУ растет. Это свидетельствует о тенденции к ограничению административно-командного регулирования и расширению сферы действия либеральных принципов гражданского общества.
Одним из инструментов ГАУ является административное планирование. Это - форма административного действия, которая заключается в установлении административными органами тех или иных целей, имеющих общественное значение, и в определении административных средств и способов для их достижения.
Планирование стало активно применяться государством еще в 50-е годы. Первым был «Пятилетний план достижения независимости экономики», разработанный кабинетом Хатояма. За ним последовал «Новый долгосрочный план экономического развития» кабинета Киси, а в 1960 г. кабинетом Икэда был принят «План удвоения национального дохода». В 1962 г. были приняты «План комплексного развития Японии» и дополняющий его Закон о содействии строительству новых промышленных городов. На их основе начался бум развития регионов, и появились многочисленные региональные планы. С того времени планирование стало постоянным элементом в практике ГАУ.
И сегодня в Японии многие общенациональные задачи определяются государственными планами. Например, начиная с 1997 г. действовал «Основной план развития информатизации администрирования», с 2001 г. реализуется «Приоритетный план "Электронная Япония"».
Мурамацу Митио предлагает несколько способов классификации планов. С точки зрения продолжительности реализации планы делятся на краткосрочные (годичные), среднесрочные (трехлетние), долгосрочные (десятилетние). Классификация по сфере/объекту регулирования различает планы: общие, экономические, социальные, по благосостоянию и культуре, просветительные и административные, организационные, кадровые, финансовые, оборонные и т.п., а классификация по результату/цели - планы текущие, перспективные и т.п.
Планы правительства для административных органов имеют обязательный характер. Однако для частного сектора они носят индикативный характер.
Поскольку административное планирование затрагивает права и законные интересы частных лиц, при разработке планов должны учитываться мнение частного сектора и интересы общественности. При этом применяются такие процедурные формы учета и согласования интересов, как «официальные извещения», «обзоры», «письменное представление мнений», созыв «публичных слушаний» и «комиссий».
В целом планы привносят в государственно-административную деятельность рациональность, повышают ее эффективность и результативность, придают ей социальную направленность.
В настоящее время, когда в Японии осуществляется масштабная административная реформа, управление экономического планирования ликвидировано. Теперь при канцелярии кабинета функционирует новый орган - Консультативный совет по экономической и финансовой политике, возглавляемый премьер-министром. Он и должен стать проводником планов и инициатив премьера на стратегических направлениях экономической политики.
Своеобразным инструментом административного управления в Японии является административное руководство. Считается, что именно институт административного руководства составляет национальное своеобразие японского административного стиля. (Правда, среди японских исследователей есть мнение, что аналогичная практика «неформальных административных действий» существует и в других странах, например, в США и ФРГ) 4.
В Японии административное руководство имеет чрезвычайно широкое распространение. В нем воплощается исторически сложившаяся патерналистская традиция, когда обе стороны административного управления - субъект и объект - стремятся к установлению неформальных отношений сотрудничества. Подобная практика часто оправдывает себя и в современных условиях: она позволяет сторонам неформально, «точечно» применять формальные методы руководства (административное нормоустановление, административные акты, административные договоры), гибко реагировать на ситуацию, действовать, заручившись согласием обеих сторон.
Административное руководство является формой административного действия, при котором административный субъект для достижения тех или иных целей побуждает объект воздействия к совершению определенных деяний (действие/бездействие), не имеющих обязывающей силы закона. Фактически это рекомендации со стороны административных органов или должностных лиц, которые могут быть приняты или не приняты по своему усмотрению теми, кому они адресованы. Поскольку административное руководство базируется не на праве, а на добровольном сотрудничестве сторон, то оно не имеет внешних последствий и не может быть предметом судебной тяжбы. Конфликты разрешаются иными способами.
Вместе с тем, несмотря на то, что вступление сторон в отношения административного руководства имеет добровольный характер, в случае отказа частного лица от сотрудничества административный орган может принять определенные меры. Он, например, может отказать предпринимателю в предоставлении деловой информации, в получении разрешений, лицензий и даже может опубликовать в прессе информацию (с целью оказания психологического нажима) о том, что данный предприниматель отказался принять административное руководство.
Именно на этой стороне (условной «добровольности») административного руководства акцентируют внимание отечественные исследователи, например, А.А.Макаров5. Но есть и другая, не менее существенная особенность подобного воздействия - оно часто имеет индивидуальный, конкретный, «точечный» характер. Руководящий административный орган предоставляет объекту руководства не общую информацию, а информацию, предназначенную для конкретного адресата. Например, чиновник может рекомендовать сельскохозяйственному производителю сменить культуру - поменять рисоводство на овощеводство, а также дать сопутствующие технологические и экономические советы.
В силу названных особенностей - «добровольность» и конкретность - административное руководство можно перевести и определить по смыслу как административную опеку.
Функционально административное руководство подразделяется на несколько видов. Яманоути Кадзуо выделяет два вида административного руководства - регулирующее и помогающее6. Сионо Хироси к ним добавляет третий вид - координирующее7.
Регулирующее административное руководство осуществляется с целью регулирования деятельности частного предприятия (например, в интересах защиты природной среды или обеспечения уровня заработной платы работников). Помогающее административное руководство заключается в оказании поддержки частному лицу путем предоставления ему необходимой деловой информации. Координирующее административное руководство служит для разрешения споров между частными предприятиями.
Меры административного руководства часто предшествуют каким-либо репрессивным или поощрительным административным актам, административным мерам реагирования т.д. Административное руководство может осуществляться и в устной, и в письменной форме. Рекомендации могут принимать форму «увещеваний», «предупреждений», «советов», «требований», «посредничества».
В контексте общей модернизации системы управления властью приняты и меры упорядочения административного руководства. Закон об административных процедурах, принятый в декабре 1993 г.8, реформирует и нормы административного руководства, повышая ответственность чиновников и расширяя права гражданских субъектов.
В послевоенной Японии сложилась и функционирует развитая система правовых инструментов для обеспечения практического исполнения задач государственно-административного управления. Она включает в себя систему принуждения к исполнению административных решений, нормы безотлагательного исполнения, административное обследование, различные административные процедуры.
>Принудительное исполнение. Государственно-административное управление, по своей сущности, обладает односторонним властным характером, поэтому во всех странах мира предусмотрены меры принуждения к исполнению административных решений. Но эти системы мер имеют и национальные особенности: в отличие от США, где приоритет отдается судебному исполнению, в Японии действует система административного исполнения. Система административного исполнения сформировалась в Японии еще в эпоху Мэйдзи и характеризуется акцентом на праве административных органов непосредственно осуществлять принуждение.
Важная особенность системы принудительного исполнения административных решений заключается в том, что ее методы обращены в будущее, нацелены на решение конкретных административных задач, а не на установление справедливости в связи с ранее совершенным нарушением. В этом заключается важное отличие системы принудительного исполнения административных решений от административных наказаний.
Основными видами принудительного исполнения административных решений в Японии являются замещающее исполнение, непосредственное принуждение, исполнительский штраф, принудительное взимание/конфискация, а также, ряд менее значительных методов.
>Замещающее исполнение возникает тогда, когда лицо, обязанное исполнить то или иное административное решение, не делает этого. В этом случае административный орган сам берет на себя исполнение решений либо поручает их исполнение третьему лицу, а средства, необходимые для этого, взыскиваются с нарушителя.
Непосредственное принуждение возникает тогда, когда невозможно применить замещающее исполнение, а также в чрезвычайных ситуациях. Оно представляет собой непосредственное применение силы в отношении личности и имущества гражданских лиц, которые не выполняют административные решения.
Исполнительский штраф является способом косвенного принуждения, которое применяется с целью принудить лицо к исполнению административных решений. Первоначально в адрес соответствующего лица направляется уведомление о наложении штрафа, но если решение и после этого не исполняется, то осуществляется принудительное взимание средств. Сейчас основная сфера его применения - экологические нарушения.
Принудительное взимание/ конфискация применяется в случаях, когда-то или иное лицо имеет деловые обязательства перед государством. Это вид непосредственного принуждения. Оно представляет собой процесс наложения ареста на имущество должника, реализацию имущества через открытые торги и получение выручки от его продажи.
Меньшее значение имеет ряд других методов, обеспечивающих исполнение административных решений.
Все перечисленные методы представляют собой систему принуждения к исполнению административных решений и призваны заставить тех или иных лиц исполнять возложенные на них обязательства.
Другой смысл имеет безотлагательное исполнение, предполагающее непосредственное применение силы административным органом, и в качестве такового оно тесно связано с безотлагательным принуждением.
Безотлагательное принуждение широко применяется в работе полицейских: в мероприятиях по защите граждан и их имущества, для предупреждения и пресечения преступлений, при осмотре на месте и т.п. Применение принуждения к личности узаконено и при подозрении на наличие психических и венерических, инфекционных и эпидемиологических заболеваний, в случае принудительной депортации иностранцев, а также, в случае, если властям оказывается сопротивление. Безотлагательное принудительное исполнение применяется в отношении имущества (например, в случае пожаров и стихийных бедствий, при изъятии оружия), при конфискации алкоголя, наркотиков, некачественного продовольствия и т.п.
Большое значение имеют административные обследования, которые, как правило, предшествуют административным решениям. Это могут быть опросы, инспекция, сбор информации.
Некоторые обследования предусматривают добровольное предоставление информации участниками опроса; другие носят характер обязательных.
Порядок осуществления административной работы определяется и правилами административных процедур.
В Японии нет единого закона, определяющего все основные процедурные нормы, а регулирование осуществляется на основе отдельных законов и прецедентов. Подобное положение вызывало критику и в Японии, и за рубежом. Поэтому в декабре 1993 г. японскими властями был принят основополагающий Закон об административных процедурах9.
Закон об административных процедурах не свободен от существенных недостатков, Главный из них состоит в том, что он охватывает далеко не все процедуры государственно-административной работы. В частности, не определены процедуры административной нормоустановительной деятельности, разработки планов и т.п. Но очевидно, что в целом закон представляет собой важный шаг вперед в деле формирования современного правового демократического государства в Японии.
Таким образом, деятельность исполнительной власти, государственно-административное управление в Японии характеризуются развитым инструментарием правового обеспечения. Исполнительная власть страны выступает не только объектом правового регулирования, но и сама является активным субъектом в вопросах разработки, принятия правовых норм, правового регулирования, применения права. В ходе преобразований 1990-х годов в Японии были предприняты меры по либерализации ГАУ - развитию, упорядочению, модернизации правовых форм, методов, процедур подзаконного правового регулирования государственного управления. Эти меры должны легализовать многие аспекты деятельности администрации, и, тем самым позволить обществу и его политическому руководству строже контролировать администрацию, добиваться от нее повышения эффективности и ответственности.
>Примечания
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Там же, с. 685-691.ГЈсэй тэцудзуки хо (Закон об административных процедурах). 1993, № 88. - Роппо дзэнсЈ (Полный свод законов). Токио, 2000, т. 1, с. 685-691.Сионо Хироси. ГЈсэйхо, т. .2, с. 166.Яманоути Кадзуо. ГЈсэй сидо но рирон то дзиссай (Теория и практика административного руководства). Токио, 1984, с. 2.Макаров А. А. Политическая власть в Японии. Механизм функционирования на современном этапе. М., 1988, с. 153.Fujita T.>Informal Administrative actions. - Japanese Reports for the 14th International Congress of Comparative Law (Athens, July 31st - August 6th 1994). Tokyo, p. 27.Син гЈсэйхо дзитэн (Новый толковый словарь административного права). Токио, 2001, с. 197. Сионо Хироси. ГЈсэйхо (Административное право). Токио, 2000, т. 2 , с. 306. Инако Ц. Современное право Японии. Пер. с япон. М., 1981, с. 198.
