Япония: активизация деятельности неприбыльных организаций
С.Б. Маркарьян
Деятельность неприбыльных организаций (некоммерческих, неправительственных, общественных, волонтерских) является одним из важных элементов функционирования гражданского общества, одним из проявлений высокого уровня демократического развития страны.
Словосочетание «гражданское общество» в последние годы довольно часто встречается в российских средствах массовой информации. Журналисты, политики и представители гражданских движений, как вне, так и внутри страны, все чаще обвиняют Россию в отсутствии гражданского общества. В настоящее время весьма злободневной стала проблема, связанная с принятием в апреле 2006 г. закона, касающегося некоммерческих организаций. Речь идет, прежде всего, о новом порядке их регистрации и введении сложной отчетности (до вступления в силу этого закона некоммерческие организации ни перед кем не отчитывались и не представляли финансовой отчетности, а лишь «уведомляли» Росрегистрацию о продолжении своей деятельности). Российские правозащитники оценивают этот закон как антидемократический и требуют значительного смягчения упомянутых пунктов (такая же оценка дается и зарубежными экспертами). Но Россия вступила на путь демократии лишь 15 лет назад, поэтому, видимо, будет небезынтересно посмотреть на уровень развития гражданского общества, в том числе некоммерческих организаций, в Японии, «демократический стаж» которых насчитывает уже более 60 лет.
В послевоенный период японцы не раз демонстрировали свою гражданскую позицию в судьбоносные моменты для страны, и с их мнением политики вынуждены были считаться. Достаточно вспомнить борьбу против пересмотра договора безопасности в конце 60-х годов или движение в защиту окружающей среды в конце 60-х –начале 70-х годов. Однако в повседневной жизни, в отсутствие каких-либо форс-мажорных обстоятельств японцы ведут себя достаточно пассивно. Активно действуют, оказывая помощь населению, лишь отдельные группы граждан, зачастую объединенные в некоммерческие организации. Они организуют движение общественности в защиту прав и свобод, способствуют налаживанию добрососедских отношений с иностранцами и в целом улучшают социальный климат в обществе.
Неприбыльные организации (НПО) появились в Японии еще в начале ХХ в. Это были так называемые общественно полезные юридические лица (коэки ходзин), созданные в соответствии с положениями Гражданского кодекса конца Х1Х в. и действовавшие главным образом в сфере образования[1]. После окончания второй мировой войны на основе того же кодекса[2] появилось много других неприбыльных организаций, которые получили достаточно широкое развитие к 80-м годам. Их участники выступали против высоких цен, за бойкот опасных для здоровья продуктов, за рециклирование отходов, против строительства аэропортов вблизи жилых районов, за открытость информации, касающейся повседневной жизни населения и пр.
Оформлены НПО по-разному. Среди них есть так называемые взаимовыгодные неприбыльные организации, корпорации, занятые общественно полезной деятельностью, юридические лица социального благосостояния, религиозные организации и, наконец, специализированные неприбыльные корпорации (юридические лица), созданные по закону 1998 г. (см. об этом ниже). В настоящее время готовится также законодательство по реформированию правовых рамок деятельности общественно полезных юридических лиц и взаимовыгодных корпораций.
Настоящий бум деятельности некоммерческих организаций (НКО) пришелся на 90-е годы, отмеченных затянувшейся рецессией, серьезными экономическими трудностями, громкими коррупционными скандалами. Это был период, когда японское общество обнаружило, что существующая система не может объективно ответить на вызовы грядущего века (наряду с негативными явлениями, упомянутыми выше, наглядным подтверждением этого явилась запоздалая реакция правительства на землетрясение в районе Кобэ в 1995 г.) и осознало необходимость проведения ряда серьезных реформ в области государственного управления, бизнеса и жизнедеятельности общества в целом. Ощущение национальной угрозы, считает профессор университета Темпл Джеф Кингстон, создало беспрецедентные возможности для более широкого участия общественности в решении насущных проблем и усиления ее влияния на изменение жизни общества[3].
На повестку дня встал вопрос об активизации роли неправительственных организаций, о транспарентности деятельности правительства и проведении правовой реформы. Были приняты законы о неправительственных организациях (Закон о содействии специализированной некоммерческой деятельности, 1998), о доступности информации (Закон об открытости административной информации, 1999[4]) и образовании Совета по правовой реформе (1999), предложения которого премьер-министру получили законодательное оформление в конце 2001 г. Все это создавало возможности для более эффективного влияния простых людей на судьбы государства, способствовало развитию гражданского общества.
Главным в Законе о поощрении специализированной некоммерческой деятельности[5] было положение о регистрации их в качестве корпораций (юридических лиц – токутэй хиэйри ходзин). Закон предусматривает для них различные области деятельности: здравоохранение, уход за больными, развитие науки, культуры, искусства, спорта, сохранение окружающей среды, обеспечение безопасности, помощь при ликвидации стихийных бедствий, защита прав человека, сохранение мира, международное сотрудничество, движение за равные права полов, воспитание здорового молодого поколения, развитие информационных технологий, содействие экономической деятельности, защита прав потребителей и т.д. (всего 17 пунктов). Но при этом во второй статье особо подчеркивается, что НПО не должны заниматься политикой, поддерживать политические партии и кандидатов на выборах, распространять религиозные знания, участвовать в религиозных церемониях и пр. Кроме упомянутых выше, закон разрешает этим корпорациям заниматься и другими видами деятельности, если они не входят в противоречие с их основным профилем, но при этом получаемый доход должен быть направлен только на осуществление специализированной неприбыльной деятельности (ст.5).
Закон изменил процедуру регистрации этих организаций: ликвидировал необходимость предоставления никому не нужных бумаг и получения одобрения «компетентных властей» (теперь достаточно обратиться с заявлением к губернатору префектуры, в юрисдикцию которой входит район деятельности данной организации, или в Управление экономического планирования, если НКО действует в двух и более префектурах). Он резко сократил сроки прохождения регистрации (теперь она должна быть проведена в течение двух месяцев, тогда как ранее процесс затягивался до шести месяцев и даже до года[6]); отменил требование о наличии активов в сумме не менее 300 млн. иен. Закон определил перечень документов, необходимых для регистрации этих организаций и их содержание, состав и число служащих, время работы, ввел ежегодную отчетность организаций, включающую баланс доходов и расходов и т.п. В законе предусматривается также установление надзора за деятельностью корпораций со стороны соответствующих органов власти, на территории которых действуют эти корпорации. В случае невыполнения предписаний властей на виновных налагается штраф в размере до 500 тыс. иен. Штрафом в размере не более 200 тыс. иен могут быть подвергнуты служащие этих организаций в случае нарушения ими статей данного закона.
Введение этого закона сняло, кроме уже указанных, ряд других проблем, затруднявших деятельность НПО. Ведь они были практически безголосыми и находились всецело в руках бюрократов: только от чиновников зависело, кто из них будет признан, кто получит помощь. Кроме того, их деятельность замыкалась обычно на каком-либо одном человеке, который регистрировал организацию, открывал на свое имя банковский счет, оформлял телефонный номер, брал от своего имени в аренду оборудование и осуществлял все финансовые акции. Более того, после его смерти, например, чтобы продолжать деятельность организации, нужно было заплатить налог на наследство.
Конкретным толчком к принятию данного закона послужило землетрясение в Кобэ, когда на помощь пострадавшему населению пришли, прежде всего, именно члены некоммерческих организаций (там работало более одного миллиона добровольцев) и даже представители якудза, в то время как силы самообороны ждали указания из центра и оставались в казармах. Это серьезно поколебало власть бюрократии и подорвало доверие населения к сильным мира сего.
На либерализации процедуры регистрации некоммерческих организаций настаивали также представители Кэйданрэн, которая тоже внесла серьезный вклад в ликвидацию ущерба от землетрясения и смогла оценить роль, которую играют в обществе эти организации. Постарались и средства массовой информации, в частности, такие газеты, как «The Nikkei Weekly» и «Асахи». На своих страницах эти издания призывали к активизации гражданских движений, подчеркивали, что деятельность неправительственных организаций, будучи свободной от бюрократической опеки, оказывает большую помощь обществу и укрепляет демократию. Поддерживали принятие закона и политические партии, которые предложили свой проект закона (традиционно законопроекты в Японии готовят чиновники). Среди них была и Либерально-демократическая партия (ЛДП), преследовавшая свои цели: ее вполне устраивала, например, деятельность некоммерческих организаций по уходу за стариками и инвалидами, которая обходилась правительству сравнительно дешево. Недаром, по-видимому, директор Японского отделения Азиатского фонда Эндрю Хорват писал на страницах «The Japan Times» в 2000 г. о том, что развивать некоммерческие организации гораздо дешевле, чем повышать налоги и нанимать чиновников[7]. Кроме того, ЛДП учитывала, что деятельность этих организаций ведет к повышению уровня занятости населения. И еще одна причина – вовремя перехватить инициативу у оппозиции. Сопротивлялись принятию закона лишь бюрократы, которые и задержали его введение до 1998 г.
Нельзя не обратить внимания на тот факт, что принятие этого закона проходило в русле политики децентрализации и дерегулирования, предполагавшей пересмотр отношений между центральным правительством и органами местного самоуправления в сторону повышения автономии местных общественных организаций, а также реорганизацию общественных предприятий.
Вместе с тем, хотя этот закон и облегчил получение некоммерческими организациями легального статуса корпорации, он, особенно поначалу, не улучшил их финансового положения, ибо не предусматривал налоговых льгот для тех, кто предоставлял средства для их деятельности. В соответствии с резолюцией, принятой обеими палатами парламента, вопрос о налоговых стимулах должен был быть решен в течение двух лет после вступления закона в силу. С этой целью была создана Парламентская лига в поддержку НПО, официальным представителем которой стал Като Коити, бывший генеральный секретарь ЛДП. Кроме того, был учрежден Координационный комитет по налоговой реформе, в который вошли некоторые организации граждан, чтобы активизировать движение за изменение закона об НПО в части, касающейся создания более благоприятной системы налогообложения. 5 августа 1999 г. на митинг, посвященный этому вопросу, собралось 180 человек: 80 членов упомянутой лиги и 100 лидеров НПО. Акция проходила в одном из парламентских офисных помещений и явилась, безусловно, одним из свидетельств роста социальной активности населения и одновременно более внимательного отношения политиков к развитию гражданского общества.
В результате в последующие годы к закону об НПО, а также к Закону о специальных налоговых мерах был принят ряд поправок, которые определили параметры льготного налогообложения как для спонсоров и жертвователей, так и для самих корпораций (в Законе о налогах на корпорации они были приравнены к общественно полезным корпорациям). Для компаний льготное налогообложение было распространено лишь на 2,5% их дохода, для частных спонсоров – на 12,5%. Правда, критерии на право получения налоговых льгот были весьма жесткие, поэтому многие организации так и не смогли ими воспользоваться. На местах в ряде префектур и муниципалитетов (например, в префектурах Мияги, Тоттори и Окаяма) еще до того, как были приняты упомянутые поправки, начали вводить законы о налогах на НПО, что должно было облегчить их налоговое бремя.
О росте числа неправительственных организаций, зарегистрированных как корпорации (в соответствии с Законом о специализированных некоммерческих организациях), в начале XXI в. свидетельствуют следующие цифры [8]:
2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г.
2165 4291 7375 11 899 17 424 22 424
По состоянию на июнь 2005 г. больше всего их действовало в области здравоохранения и медицины – 12 724, образования – 10 559, обустройства городов – 8917, в сфере воспитания детей – 8828, культуры и спорта – 7139, сохранения окружающей среды – 6481 и международного сотрудничества – 4872 (следует иметь в виду, что некоторые организации осуществляют одновременно несколько видов деятельности).
Но 22 тыс. организаций – это лишь небольшая>часть общего числа НПО. Несмотря на ряд преимуществ регистрации и получения статуса юридического лица, многие предпочитают не ограничивать свободу своей деятельности – устраивать общие собрания, составлять громоздкие финансовые отчеты, находиться под надзором чиновников и т.д. Конечно, предусмотренное законом получение финансовой помощи со стороны государства очень привлекательно для некоммерческих организаций, ибо придает определенную стабильность их деятельности. Ведь пожертвования от частных лиц или корпораций в период плохой конъюнктуры резко сокращаются, как, например, после краха экономики «мыльного пузыря» в 90-е годы. Однако в этом случае в значительной степени нарушается независимость организаций. Они должны делать только то, что нужно в данный момент государству, а не то, что беспокоит граждан страны. Поэтому не удивительно, что на 2005 г. примерно 80 тыс. организаций все еще не спешили получать статус юридического лица.
Недостаток денежных средств – одна из основных проблем НПО. В большинстве своем эти организации мелкие, располагают очень незначительными финансовыми возможностями. По данным обследования НИИ экономики, торговли и промышленности, проведенного в 2003 г., в среднем их годовой бюджет составил 15,3 млн. иен (127,5 тыс. долл.), в том числе примерно у половины из них он не превышал 5 млн. иен; 82% НПО имели штат служащих, но только 40% из них работали на постоянной основе и получали заработную плату (в среднем на каждую организацию приходилось лишь 1,3 человека)[9].
Традиционно основными источниками денежных средств НПО являются взносы членов этих организаций, государственные субсидии, индивидуальные пожертвования, дотации корпораций, фонды поддержки. В последнее время государственные вложения в эту деятельность начали расти, что должно положительно отразиться на финансовом положении НПО. Что касается индивидуальных пожертвований, то, по данным статистики, более 3/4 японских семей в той или степени занимаются благотворительностью, но предоставляемые ими суммы очень незначительны. Так, по данным обследования министерства внутренних дел, почт и телекоммуникаций, в 2000 г. японская семья в среднем жертвовала на цели благотворительности 3200 иен (27 долл., в то время как в США – более 1500 долл.).
Что касается различных фондов, то в Японии они обычно выдают гранты на учебные программы и научные исследования отдельным лицам или коллективам, а не общественным организациям.
Отсутствие достаточных средств у большинства НПО приводит к тому, что они не имеют возможности нанять профессионалов, которые могли бы объяснять потенциальным спонсорам, для чего им нужны деньги, как они будут использовать большие суммы на свою деятельность и т.д.
Поэтому лидеры НПО пытаются найти альтернативные возможности (негосударственные источники) для пополнения своих касс. В частности, в последнее время появились так называемые банки НПО. Они управляются кредитными союзами и выдают ссуды организациям, которые не могут получить их у обычных банков. Существуют также фонды местных органов власти в поддержку деятельности НПО в данном районе. В местных общинах имеются посредники, которые собирают средства среди населения, у компаний и пр. и передают их НПО. Это свидетельствует о серьезных усилиях на местах, направленных на развитие неприбыльных организаций. Специалисты считают эту модель сбора средств для НПО, выполняющих программы для своих общин, весьма перспективной.
Примером может служить Детский Фонд префектуры Канагава (созданный местными лидерами гражданских движений), который начал собирать средства среди частных лиц, компаний, магазинов и прочих предприятий, расположенных в данной префектуре, и передавать их в распоряжение работающим здесь некоммерческим организациям, проявляющим заботу о детях и вообще о молодом поколении. Можно упомянуть также «Минмин фонд», который начал действовать в июле 2003 г. под руководством Центра поддержки НПО префектуры Мияги (в г. Сэндай). Он собирает не только денежные, но и материальные средства из частных источников (корпораций, частных лиц и организаций) и распределяет их разным НПО в этой префектуре. В течение первых двух лет своего существования этот фонд сумел собрать примерно 5 млн. иен, 150 персональных компьютеров, 1400 единиц офисной мебели и оборудования и передать все это примерно 200-м организациям, действующим в этой префектуре[10]. Есть посредники, которые работают и в национальном масштабе.
Региональные Центры поддержки НПО (подобные упомянутому центру префектуры Мияги) начали появляться в середине 90-х годов. Первый из них был создан в 1996 г. В 2001 г. их насчитывалось уже 82, в том числе 25 – в районе Канто[11]. Их цель – помощь НПО, действующим в данном регионе и отвечающим нуждам именно этого региона. Они создаются либо группами граждан (в городах и деревнях), либо местными органами власти в рамках префектур.
Правящие круги видят в НПО главным образом возможность сравнительно дешево оказывать социальные услуги населению – престарелым, больным, инвалидам, а также помощь иностранцам (как в Японии, так и за рубежом). Кроме того, НПО играют важную роль в обеспечении работой пенсионеров, уволенных в связи с реструктуризацией предприятий или целых отраслей, молодежи, которая еще не определилась окончательно, куда податься, или женщин, которые хотели бы быть занятыми либо неполный рабочий день, либо быть нанятыми на короткий срок. Другим словами, их часто рассматривают как учреждения, оказывающие правительству дешевые аутсорсинговые услуги. Такое сугубо потребительское отношение к НПО сильных мира сего во многом определяет весьма настороженное отношение к ним представителей НПО.
Вовлечение японцев в деятельность НПО постепенно набирает обороты. По оценке Управления экономического планирования, в 2000 г. около трети японцев были задействованы так или иначе в волонтерской деятельности. Это, безусловно, шаг вперед по сравнению с началом 80-х годов, когда ею занималось лишь 10% населения. По данным Японского совета социального благосостояния, в конце ХХ в. примерно 7 млн. человек в той или иной форме участвовали в волонтерской деятельности, в их числе 42% составляли домохозяйки и 16% – пенсионеры.
В последние годы деятельности НПО придают все большее значение не только в обществе, но и в государственных учреждениях. В Белой книге Управления экономического планирования даже предлагается фирмам вводить систему отпусков для того, чтобы их сотрудники могли участвовать в бóльших масштабах в работе НПО (которую большинство компаний в общем-то не приветствуют). Согласно обследованию в 2000 г. примерно 20% фирм уже проводили такую политику (в 1997 г. таких было только 2%)[12]. И только 1/3 членов Кэйданрэн состоит в «Клубе одного процента», участники которого отчисляют от получаемой прибыли 1% в фонд волонтерской деятельности.
Министерство образования, спорта, науки, технологий и культуры, со своей стороны, планирует включить волонтерскую деятельность как обязательный предмет в программу обучения в высшей школе. Эксперты считают, что студенты постепенно будут приобщаться к такой деятельности, и новое поколение (которое в настоящее время теряет коллективные ценности) сумеет, в конце концов, научиться отстаивать свои интересы перед предпринимателями и правительством, активно участвуя в деятельности гражданского общества. Это также свидетельствует о том, что власти постепенно начинают понимать значение гражданских организаций и считаться с ними.
* * *
Деятельность НПО – один из показателей активизации роли населения в управлении страной. Благодаря этой деятельности в стране был принят ряд важных законов, в частности Закон о самих НПО (в том числе и о введении льготного налогообложения) и Закон об открытости информации. Именно эти организации начали требовать от местных властей, чтобы вопросы, касающиеся повседневной жизни граждан данного района, обсуждались открыто, чтобы люди знали, где и когда будут строить тот или иной магазин, как обстоит дело с уборкой мусора, что нового собираются делать власти в области образования и т.п. Постепенно требования о предоставлении информации начали предъявляться не только местным органам власти, но и центральному правительству. А в 1999 г. был принят соответствующий закон, который вошел в силу в апреле 2001г.
Примечания
[1] Подробнее о коэки ходзин, в том числе и в послевоенный период см.: Кравцевич А.И. Общественное предпринимательство в Японии. М., 1988, гл.3.
[2] Гражданский кодекс после войны был изменен только в части, касающейся семейного права.
[3] Kingston Jeff. Japan´s Quiet Transformation. London – New York. 2005, p.71.
[4] Аналогичный закон в США был принят в 1967 г., в Республике Корея – в 1997 г.
[5] Текст закона см.: www.jcie.or.jp/civilnet/monitor/npo_law.pdf-
[6] Первая НПО, получившая статус корпорации была «Фурано энгэки кобо» (осуществляющая поддержку театра в г.Фурано на Хоккайдо), которая подала заявление 1 декабря 1998 г. (в день, когда закон вошел в силу) и получила искомый статус 23 февраля 1999 г.
[7] Цит.по по: Kingston Jeff. Japan's Quiet Transformation, p.82.
[8] The Asahi Shimbun Japan. Almanac. Tokyo, 2006, p.222.
[9] www.jcie.or.jp/civilnet/monitor/9html
[10] www.jcie.or.jp/civilnet/monitor/9.html
[11] www.jnpoc.ne.jp
[12] Kingston Jeff. Yapan’s Quiet Transformation, p. 75,76.
